T.A.R Lombardia, Brescia, Sez. I, sent. n. 776 del 2 agosto 2022 (ud. del 13 luglio 2022)
Pres. Gabbricci, Est. Pavia
RIFIUTI. Contaminazioni storiche e applicazioni degli obblighi di bonifica. Artt. 242 e 244 d. lgs. n. 152/2006.
In ipotesi di condotte lesive del bene ambiente antecedenti all’entrata in vigore del c.d. codice dell’ambiente, d.lgs. n. 152/2006, trovano comunque applicazione le norme in materia di obblighi di bonifica, di cui alla Parte IV del codice medesimo e, in particolare, gli artt. 244 e 242, che, peraltro, menziona espressamente i casi di “contaminazioni storiche”: ciò, in quanto tali norme non sanzionano ora per allora la (risalente) condotta di inquinamento, ma pongono un attuale rimedio alla (perdurante) condizione di contaminazione dei luoghi, per cui l’epoca di verificazione della contaminazione è del tutto indifferente.
T.A.R Lombardia, Brescia, Sez. I, sent. n. 776 del 2 agosto 2022 (ud. del 13 luglio 2022)
00776/2022 REG.PROV.COLL.
00262/2017 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 262 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS- s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Martelli e Mara Chilosi, domiciliata presso la segreteria del T.A.R. di Brescia, via Carlo Zima, 3;
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Martelli e Mara Chilosi, con domicilio eletto presso l’avvocato Andrea Martelli, con studio in Milano, via Enrico Besana, 9;
contro
Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Donati Gisella, Magda Poli a Raffaella Rizzardi, con domicilio eletto presso l’avvocato Magda Poli, con studio in Brescia, piazza Paolo VI, 29;
Direttore pro tempore del Settore Ambiente e della Protezione Civile dell’Area Tecnica e dell’Ambiente Provincia di Brescia, non costituito in giudizio;
nei confronti
Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Salvemini Leonardo con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’avvocato Maria Ughetta Bini, con studio in Brescia, via Ferramola, 14;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (ARPA) Lombardia, Dipartimento Provinciale di Brescia dell’Agenzia Regionale per la Protezione dell’Ambiente della Lombardia, Regione Lombardia e -OMISSIS- Soc. Coop., non costituiti in giudizio;
-OMISSIS- s.r.l. in Liquidazione, rappresentata e difesa dagli avvocati Pierfrancesco Amoroso D’Aragona, Italo Luigi Ferrari e Francesco Fontana, con domicilio eletto presso l’avvocato Francesco Fontana, con studio in Brescia, via Armando Diaz, 28;
per l’annullamento
in via principale
dell’Atto Dirigenziale, n. 6397 del 9 dicembre 2016, avente ad oggetto «diffida con ordinanza motivata all’attuazione delle procedure previste per la bonifica dei siti contaminati ex art. 244, comma 2, d.lgs. 152/2006 e s.m.i. a carico della società -OMISSIS- s.p.a. nella persona del rappresentante dell’impresa -OMISSIS-, quale soggetto responsabile dei superi delle concentrazioni soglie di contaminazione (CSC) nelle acque di falda accertati nei piezometri di valle del sito denominato ex -OMISSIS- ubicato in -OMISSIS-, -OMISSIS-(BS)», nonché di tutti gli atti presupposti, preparatori, connessi e conseguenti, anche non noti, fra i quali la nota della Provincia di Brescia, prot. n. 14551/2016 del 5 febbraio 2016, avente ad oggetto «comunicazione, ai sensi dell’art. 7 e 8 della Legge 241/1990 e s.m.i., di avvio di procedimento amministrativo finalizzato all’emissione di diffida con ordinanza di cui all’art. 244, comma 2, del d.lgs. 152/06 e s.m.i. per i superi delle concentrazioni soglie di contaminazione (CSC) nelle acque di falda accertati nei piezometri di valle del sito denominato ex -OMISSIS- ubicato in -OMISSIS–OMISSIS-» e la nota della Provincia di Brescia, prot. n. 42547 datata 8 aprile 2016, avente ad oggetto «comunicazione, ai sensi dell’art. 7 e 8 della Legge 241/1990 e s.m.i., di avvio di procedimento amministrativo finalizzato all’emissione di diffida con ordinanza di cui all’art. 244, comma 2, del d.lgs. 152/06 e s.m.i. per i superi delle concentrazioni soglie di contaminazione (CSC) nelle acque di falda accertati nei piezometri di valle del sito denominato ex -OMISSIS- ubicato in -OMISSIS- comune di -OMISSIS-. Avvio di procedimento trasmesso con comunicazione pec p.g. n. 14551 del 05/02/16».
in via subordinata,
degli atti suindicati nella parte in cui non individuano puntualmente la quota della responsabilità dei ricorrenti in relazione ai superamenti di manganese e cloruro di vinile meglio descritti nel ricorso.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Provincia di Brescia, del Comune di -OMISSIS-e della società -OMISSIS- s.r.l. in liquidazione;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 13 luglio 2022 il dott. Luca Pavia e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. La società ricorrente svolse, dal 1966 fino a tutto il 1999, all’interno di un sito produttivo ubicato nel comune di -OMISSIS-, attività di fusione della ghisa per la produzione di componenti per radiatori e, al termine dell’attività, comunicò, alla Provincia e al Comune, che avrebbe realizzato un’indagine ambientale dell’area, art. 9 D.M. 471/99.
2. Il 27 agosto 2001 venne redatta una prima relazione sullo stato dei luoghi, dalla quale emerse che nel sito erano state depositate scorie di fonderia.
3. Il 20 dicembre 2001 il sito venne ceduto alla società cooperativa “-OMISSIS-” che avviò lo smantellamento degli impianti industriali.
4. Il 30 gennaio 2002, il Comune, dopo aver accertato che nel sito si era verificato uno sversamento di sostanze inquinanti, ordinò l’immediata sospensione dei lavori di demolizione, l’attuazione di ogni intervento volto ad impedire ulteriori inquinamenti del suolo e delle acque (superficiali e non), la rimozione dei fanghi fuoriusciti, e depositatisi lungo il corso d’acqua denominato “-OMISSIS-”, nonché il loro smaltimento, per il tramite di una società specializzata in materia.
I lavori di bonifica si conclusero il 13 febbraio 2002, come risulta dall’apposita relazione depositata in atti.
5. Il 27 marzo 2002 la società presentò un piano di caratterizzazione che confermava la presenza sia di depositi di terre e scorie di fonderia, utilizzate come sottofondo dei piazzali, sia di scarti della lavorazione della ghisa sulla superficie e nei primi strati dell’area.
6. Il 15 maggio 2002 venne convocata una conferenza di servizi in cui la locale ARPA evidenziò la necessità di effettuare ulteriori analisi sulle acque sotterranee presenti nel sito.
7. Il 26 ottobre 2006 la -OMISSIS- s.r.l., proprietaria del sito dal 23 dicembre 2003, comunicò la propria intenzione di presentare l’indagine preliminare, ex art. 265 D.Lgs. 152/06.
8. Il 21 novembre 2006 la locale ARPA sollecitò il Comune ad intervenire affinché la nuova proprietaria proseguisse la bonifica del sito, nel frattempo interrotta a seguito del passaggio di proprietà e, il successivo 7 agosto 2007, si riunì un tavolo tecnico per valutare gli interventi di messa in sicurezza dell’area.
9. Il 20 agosto 2007 pervennero ad ARPA i certificati di analisi dei terreni, dei sedimenti e delle acque sotterranee del 2003, dai quali si evinceva che queste ultime erano contaminate da manganese.
L’agenzia chiese allora un’integrazione delle analisi e sollecitò il Comune ad attivarsi per assicurare la ripresa delle attività di bonifica.
10. Il 5 giugno 2012 la -OMISSIS- s.r.l. inviò il proprio piano di caratterizzazione dell’area, che integrava quello dalla propria dante causa, in cui venne anche dato atto della presenza di diversi rifiuti fuori terra suddivisi in cumuli all’aperto (rottami metallici, travi in cemento) e al coperto, costituiti principalmente da residui da demolizione della pavimentazione.
Il piano venne approvato con prescrizioni nella conferenza di servizi del 22 giugno 2012.
11. Il 24 febbraio 2014 e il successivo 6 giugno 2014 la locale ARPA, dopo aver confermato che le acque sotterranee erano contaminate da manganese e da cloruro di vinile, chiese che venissero attivate le misure di messa in sicurezza del sito.
12. Il 1° ottobre 2014 il Comune convocò una conferenza di servizi decisoria, durante la quale l’ASL di Brescia escluse che la contaminazione si fosse estesa all’acquedotto comunale, mentre la Provincia di Brescia chiese la consegna di tutta la documentazione necessaria per individuare il responsabile dell’inquinamento.
13. Nella conferenza di servizi del 7 novembre 2014 il Comune prese atto della contaminazione delle acque sotterranee, mentre la Provincia di Brescia chiese alla proprietaria del sito (-OMISSIS- s.r.l.) di attivare le misure di prevenzione previste dall’articolo 245 comma 2 del d.lgs. 152/2006.
14. Il 3 dicembre 2014 il Comune approvò le risultanze delle conferenze di servizi del 1° ottobre e del 7 novembre 2014 e intimò alla -OMISSIS- s.r.l. ad attivare le misure di prevenzione previste dall’articolo 245, comma 2, d.lgs. 152/2006.
15. Il 5 febbraio 2016 la Provincia avviò, nei confronti di -OMISSIS- s.p.a., il procedimento volto all’emissione di un’ordinanza ex art. 244 d.lgs. 152/06.
16. 26 febbraio 2016 la società chiese alla Provincia di poter accedere agli atti del procedimento e l’accesso venne riscontrato il successivo 8 aprile 2016.
17. Il 9 dicembre 2016 la Provincia ritenne la società ricorrente responsabile dell’inquinamento ed emanò l’atto dirigenziale n. 6397, avente ad oggetto «Diffida con ordinanza motivata all’attuazione delle procedure previste per la bonifica dei siti contaminati ex art. 244, comma 3, D.lgs. 152/2006 a carico della società -OMISSIS- S.p.A.».
18. Con ricorso, notificato il 16 febbraio 2017 e depositato il successivo 10 marzo, gli odierni ricorrenti impugnarono il provvedimento de quo chiedendone l’annullamento perché asseritamente illegittimo.
Il ricorso introduttivo venne successivamente integrato da due motivi aggiunti, depositati rispettivamente il 17 novembre 2017 e il 23 maggio 2019.
19. Il 10 aprile 2017 ARPA inviò alla Provincia i risultati del monitoraggio acque del 21 febbraio 2017 e, poiché essi confermavano che vi era una contaminazione in atto, l’agenzia invitò gli enti interessati ad adottare tutte le misure necessarie per rimuoverne le cause.
20. Il 30 maggio 2017, si tenne una conferenza di servizi durante la quale venne esaminato l’aggiornamento del piano di caratterizzazione presentato dall’odierna ricorrente e le sue conclusioni vennero approvate con la Determinazione 189 del 30 giugno 2017 avente ad oggetto l’«Approvazione del documento di aggiornamento del piano di caratterizzazione (con riserva) dell’area ex -OMISSIS- in via -OMISSIS-a -OMISSIS-».
21. Il 17 novembre 2017 l’odierna ricorrente depositò il primo ricorso per motivi aggiunti perché, a suo dire, gli approfondimenti istruttori avrebbero dimostrato che nell’area in questione non sarebbe presente alcun corpo idrogeologico assimilabile ad una falda.
22. Il 30 ottobre 2017, la ricorrente presentò al Comune una relazione tecnica avente ad oggetto «Considerazioni finali sulle acque circolanti nel sito», la quale fu esaminata nella conferenza di servizi del 21 febbraio 2018, all’esito della quale la locale ARPA chiese la realizzazione di nuovi piezometri.
Le conclusioni della conferenza di servizi de qua vennero approvate dal Comune con la determinazione n. 172 e i risultati delle nuove analisi furono trasmessi nel mese di novembre 2018.
23. Il 5 novembre 2019, si svolse una conferenza di servizi finalizzata all’esame della «Relazione tecnica di aggiornamento del piano di caratterizzazione con considerazioni finali sulle acque circolanti nel Sito» nella quale la ricorrente chiese, tra l’altro, l’archiviazione del procedimento instaurato a suo carico per insussistenza dei presupposti.
La conferenza si concluse prendendo atto della necessità di sollecitare un parere tecnico dell’ARPA sulla sussistenza dei presupposti tecnici per l’applicazione delle norme contenute nel Titolo V del d.lgs. 152/2006.
24. Il 27 gennaio 2020, il parere è stato trasmesso a tutti i soggetti coinvolti affinché potessero esprimere le loro considerazioni.
25. Il 12 ottobre 2021 il Comune ha ordinato alla -OMISSIS- s.r.l. (che avrebbe curato le demolizioni per conto della società -OMISSIS-), alla -OMISSIS- s.c.r.l. e alla -OMISSIS- s.r.l. di rimuovere e smaltire i rifiuti presenti sulla superficie sito.
Il provvedimento è stato impugnato dalla -OMISSIS- s.r.l. con il ricorso numero 1010, depositato il 20 dicembre 2021 e oggetto di sperato giudizio.
26. Il 23 settembre 2021, il Comune ha adottato la determinazione n. 301 del 2021 con la quale ha concluso la conferenza di servizi rigettando le proposte avanzate dalla -OMISSIS- s.p.a..
Il provvedimento è stato impugnato dall’odierna ricorrente con il ricorso numero 965, depositato il successivo 10 dicembre 2021 e oggetto anch’esso di un serpato giudizio.
27. Il 19 novembre 2021 la ricorrente ha rappresentato all’amministrazione comunale la propria intenzione di presentare un documento di analisi di rischio e ha chiesto l’annullamento della determinazione n. 301/2021 o, quanto meno, la sua sospensione sino al termine delle attività proposte.
L’istanza è stata rigettata il 7 gennaio 2022 con la determinazione numero 90, che è stata impugnata con motivi aggiunti al ricorso n. 965/21.
28. Il 23 novembre 2021 la società ricorrente ha depositato un documento denominato “Relazione tecnica preliminare alla elaborazione del documento di analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica contenente la descrizione delle attività da compiersi in campo”.
29. All’udienza pubblica del-OMISSIS-il Collegio ha ordinato, con l’ordinanza numero 1076/21, alla Provincia di Brescia e al Comune di Monticelli di depositare in giudizio «entro il termine di giorni 60 dalla comunicazione della presente ordinanza, una relazione a firma dei rispettivi responsabili dei procedimenti nelle quali si illustrino gli esiti degli ultimi accertamenti istruttori svolti in contraddittorio con la parte ricorrente e con l’ausilio di ARPA Lombardia, nonché il contenuto della proposta di bonifica asseritamente formulata di recente dalla parte ricorrente, allegando la pertinente documentazione e le eventuali determinazioni assunte sul punto dalle Amministrazioni medesime».
30. Il 13 gennaio 2022 si è tenuto un incontro tecnico tra i soggetti coinvolti all’esito del quale è stato richiesto all’odierna ricorrente la predisposizione di una proposta operativa di bonifica del sito.
31. Il 13 gennaio 2022, la pubblica udienza, originariamente fissata per il 23 marzo 2022, è stata rinviata al successivo 13 luglio.
32. Il 26 aprile 2022 il presidente del Consiglio di Amministrazione e legale rappresentante della -OMISSIS- s.p.a. ha depositato, presso l’Amministrazione comunale, una nota avente ad oggetto «Proposta tecnica (con riserva) per la sistemazione/messa in sicurezza definitiva dell’area denominata “ex -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-(BS)” con rimozione della copertura del torrente “valle fontana bruna”» che è stata esaminata il successivo il 21 giugno 2022.
Durante l’incontro il tecnico degli odierni ricorrenti ha precisato che la società non avrebbe presentato alcun progetto di bonifica sino all’esito delle richieste indagini integrative.
33. In prossimità dell’udienza di merito le parti hanno depositato la documentazione richiesta con l’ordinanza istruttoria n. 1076/21, memorie conclusionali e di replica nei termini di rito.
34. All’udienza pubblica del 13 luglio 2022 la causa è stata trattenuta in decisione a seguito di discussione orale
DIRITTO
1. Con il primo e il terzo motivo di ricorso i ricorrenti censurano il difetto di istruttoria del provvedimento impugnato perché si fonderebbe su dati non aggiornati e su documenti predisposti quasi esclusivamente da soggetti privati.
In particolare, a dire dei ricorrenti, la Provincia avrebbe violato il disposto dell’articolo 244 comma 2 del d.lgs. 152/06 perché non avrebbe svolto le indagini necessarie per individuare il responsabile della contaminazione; inoltre, l’istruttoria si fonderebbe sui dati raccolti unilateralmente nel 2012.
La Provincia oppone, in primo luogo, che non solo le norme citate dai ricorrenti non imporrebbero alle amministrazioni di svolgere personalmente l’istruttoria ma anche che, con specifico riferimento al caso di specie, le indagini sarebbero state effettuate sotto la supervisione della locale ARPA che avrebbe, altresì, convalidato i risultati delle analisi.
Il Comune sottolinea, invece, che, una volta accertato l’inquinamento e le sue cause, la responsabilità della società ricorrente emergerebbe ictu oculi.
Il motivo è infondato, posto che gli odierni ricorrenti hanno ricevuto una regolare comunicazione di avvio del procedimento e, controdeducendo alle tesi dell’amministrazione, hanno contribuito all’aggiornamento dei dati rilevati, che, giova ribadirlo, sono stati sempre esaminati e validati dalla locale ARPA, che ha, altresì, posto in essere una costante campagna di monitoraggio del sito.
2. Con il secondo motivo i ricorrenti asseriscono che la Provincia avrebbe avviato tardivamente il procedimento volto all’individuazione del responsabile della contaminazione e che tale inerzia avrebbe reso ogni accertamento non rappresentativo del preesistente stato dei luoghi.
A dire dei ricorrenti, inoltre, tale condotta sarebbe in contrasto con gli artt. 244 e 245 del d.lgs. 152/2006, i quali imporrebbero l’avvio delle indagini ambientali non appena ricevuta la notizia della contaminazione.
La Provincia, dopo aver evidenziato che il provvedimento non potrebbe essere annullato solo perché asseritamente tardivo, sottolinea, in primo luogo, che la conoscenza dell’inquinamento dovrebbe essere fatta risalire al 2007, e non al 2002 come asserito dal ricorrente, posto che solo in tale data la locale ARPA avrebbe trasmesso i referti dei campionamenti, effettuati, nel 2003, dalla precedente proprietaria del sito, e che, comunque, i risultati delle prime analisi sarebbero sempre stati confermanti dai successivi rilievi.
Il motivo è infondato, perché la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che anche «in ipotesi di condotte lesive del bene ambiente antecedenti all’entrata in vigore del c.d. codice dell’ambiente, d.lgs. n. 152/2006, trovano comunque applicazione le norme in materia di obblighi di bonifica, di cui alla Parte IV del codice medesimo e, in particolare, gli artt. 244 e 242, che, peraltro, menziona espressamente i casi di “contaminazioni storiche”: ciò, in quanto tali norme non sanzionano ora per allora la (risalente) condotta di inquinamento, ma pongono un attuale rimedio alla (perdurante) condizione di contaminazione dei luoghi, per cui l’epoca di verificazione della contaminazione è del tutto indifferente» (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 1 aprile 2020, n. 2195).
Ne consegue che il lasso di tempo intercorrente tra la contaminazione e l’avvio del procedimento non inficia la validità dei provvedimenti de quibus, potendo, al massimo, incidere sull’intensità dell’onere motivazionale posto in capo all’amministrazione procedente.
Alla luce di tali considerazioni, il motivo è infondato e deve essere respinto.
3. Con il quarto, quinto e sesto motivo di ricorso i ricorrenti censurano il merito dell’istruttoria posta in essere dall’amministrazione procedente, la quale non avrebbe fornito né prove né indizi “gravi, precisi e concordanti” in ordine alla loro responsabilità.
La società ricorrente asserisce, infatti, di aver individuato numerosi possibili fattori causali alternativi idonei a giustificare la contaminazione delle acque sotterranee.
Inoltre, sempre a dire dei ricorrenti, la motivazione del provvedimento impugnato contrasterebbe con il fatto che il cloruro di vinile non avrebbero nulla a che vedere con l’attività di fonderia, mentre il manganese, seppur compatibile con l’attività industriale svolta, potrebbe provenire anche da altri stabilimenti; senza contare che, poiché le concentrazioni dei contaminanti sarebbero più elevate in “ingresso” al sito la causa dell’inquinamento dovrebbe necessariamente essere esterna ad esso.
I ricorrenti ritengono, infine, che il provvedimento impugnato sarebbe stato emendato in assenza dei presupposti normativi perché le recenti analisi avrebbero dimostrato che nel sito non sarebbe presente alcun corpo idrogeologico assimilabile ad una falda né ad acque sotterranee.
La Provincia evidenzia, invece, che solo l’attività svolta della ricorrente avrebbe potuto generare la contaminazione e che la locale ARPA avrebbe confermato la presenza di “acque sotterranee” circolanti nel sito.
L’amministrazione procedente evidenzia, infine, che, siccome la registrazione di una concentrazione di manganese maggiore nei piezometri di monte sarebbe avvenuta solo in un’occasione, non potrebbe essere ritenuta statisticamente significativa.
Il Comune sottolinea, invece, che la presenza di cloruro di vinile potrebbe derivare dall’attività di verniciatura svolta dalla -OMISSIS- s.p.a., posto che tale sostanza sarebbe contenuta nei solventi clorurati, utilizzati in passato per diluire la vernice.
Il motivo è infondato.
Il Collegio ritiene doveroso premettere che, per giurisprudenza ormai consolidata, «la responsabilità per i danni all’ambiente rientra nel paradigma della responsabilità extracontrattuale soggettiva (c.d. responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c.), con esclusione di una qualsivoglia forma di responsabilità oggettiva. Nello specifico, il d.lgs. n. 152/2006 riconosce alla p.a. il potere di ordinare al privato di eseguire la bonifica attraverso l’emanazione dell’ordinanza ex art. 244, comma 2, che, tuttavia, può essere emanata solo nei confronti del responsabile della contaminazione. Pertanto, ai sensi dell’art. 242 d.lg. n. 152/2006, gravano sul solo responsabile dell’inquinamento gli obblighi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale a seguito della constatazione di uno stato di contaminazione, non essendo configurabile in via automatica, in maniera oggettiva, per posizione o per fatto altrui, una responsabilità in capo al proprietario dell’area inquinata e, quindi, l’obbligo di bonificare per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri il suo apporto causale colpevole al danno ambientale riscontrato» (ex multis Consiglio di Stato, sez. V, 7 marzo 2022, n. 1630).
Con specifico riferimento, poi, alle modalità di individuazione del soggetto responsabile, il Collegio ritiene di dover aderire a quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui, ai fini dell’accertamento della sussistenza del nesso di causalità tra attività industriale svolta nell’area e inquinamento della stessa, occorre utilizzare il canone civilistico del “più probabile che non”, con la conseguenza che l’individuazione del responsabile può basarsi anche su presunzioni semplici, ex art. 2727 c.c. (ex multis, T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 6 marzo 2020, n. 202; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 29 ottobre 2020, n. 677).
Ne consegue che, qualora l’Amministrazione fornisca elementi indiziari sufficienti a dimostrare, sebbene in via presuntiva, l’ascrivibilità dell’inquinamento a un soggetto, spetta a quest’ultimo l’onere di fornire una prova liberatoria, per la quale non è sufficiente ventilare genericamente il dubbio di una possibile responsabilità di terzi o di un’incidenza di eventi esterni alla propria attività, bensì è necessario provare la reale dinamica degli avvenimenti e indicare lo specifico fattore cui debba addebitarsi la causazione dell’inquinamento (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2017, n. 5668).
Ciò posto, il Collegio non ritiene che i ricorrenti abbiano assolto al menzionato onere probatorio.
Dall’esame del provvedimento impugnato è, infatti, emerso che l’amministrazione procedente ha ritenuto responsabili della contaminazione gli odierni ricorrenti sulla base del fatto che:
a) sono stati rinvenuti dei materiali di riporto, fino ad una profondità di 4,85 mt, derivanti essenzialmente da scarti di fonderia e, quindi, del tutto compatibili con l’attività della -OMISSIS- s.p.a..
b) È stato accertato il superamento della concentrazione di soglia di contaminazione (CSC) dell’acqua di falda relativamente al manganese e del cloruro di vinile.
Nello specifico, mentre il manganese è strettamente legato al ciclo produttivo dalla società -OMISSIS-, il cloruro di vinile deriverebbe dai diluenti per vernici utilizzati nel “reparto verniciatura” della ricorrente.
c) La -OMISSIS- s.p.a. è l’unico soggetto che ha svolto un’attività produttiva nel sito sin dal 1968, mentre i successivi proprietari si sono limitati a svolgere meri interventi di riqualificazione del fondo.
d) Il Comune di -OMISSIS-ha espressamente dichiarato di non essere a conoscenza di alcuno sversamento a monte dell’area in questione;
e) nell’area interessata non è stata individuata alcuna attività produttiva che, nel periodo rilevante, utilizzasse quantità significative di cloruro di vinile.
I ricorrenti hanno, invece, negato l’esistenza di una falda acquifera o di acque sotterranee, sulla base del fatto che dalle più recenti analisi sarebbe emersa la non campionabilità della maggioranza dei piezometri.
Sul punto il Collegio deve premettere che, ai sensi l’articolo 54 del d.lgs. 152/06, sono acque sotterranee «tutte le acque che si trovano sotto la superficie del suolo nella zona di saturazione e a contatto diretto con il suolo o il sottosuolo» le quali, qualora abbiano dimensioni tali da costituire un flusso significativo ovvero da permettere l’estrazione di quantità significative di acqua, assurgono al rango di “falda acquifera”.
Ciò posto, premesso che sia la falda acquifera sia le acque sotterranee possono essere oggetto degli interventi previsti dal d.lgs. 152/06, il fatto che i piezometri siano spesso non campionabili non è di per sé sufficiente ad escludere la presenza nel sito di una falda acquifera o di acque sotterranee, posto che la locale ARPA ha chiarito, nella sua relazione del 19 febbraio 2018, che la non campionabilità dei piezometri non deriva dall’assenza di acque circolanti ma dai tempi molto elevati di ricarica della falda che non permettono un adeguato spurgo della colonna piezometrica.
La menzionata relazione ha, poi, ribadito che le acque sotterranee campionate nel corso degli anni, presentano «valori di concentrazione per le sostanze Manganese, Cloruro di Vinile, e in una sola occasione Tetracloroetilene, superiori alle concentrazioni soglia di contaminazione (CSC) previste dall’allegato 5, tabella 2, al titolo V, parte quarta del d.lgs 3 aprile 2006, n. 152 per le acque sotterranee» e che «tenuto conto della natura dei materiali interrati presenti nell’area “ex -OMISSIS-“, è ragionevole ricondurre la presenza di tale inquinante alla tipologia di rifiuti interrati (principalmente terre e scorie di fonderia) presenti sia all’interno dello stesso sito “ex -OMISSIS-” che all’interno dell’area demaniale».
Il documento in esame ha, poi, smentito la tesi dei ricorrenti (secondo cui le acque campionate in prossimità dei piezometri denominati Pz1 e Pz4 non dovrebbero essere associate ad acque di falda ma ad acque di circolazione superficiale derivanti da eventuali perdite della rete acquedottistica-fognaria ovvero al torrente “-OMISSIS-“, che in quel tratto risulterebbe “tombato”) evidenziando che l’asserzione de qua «non risulta in alcun modo documentata poiché non ci sono dati sufficienti a dimostrare eventuali perdite della rete acquedottistica-fognaria, né tanto meno elementi che confermino la provenienza delle acque presentì in corrispondenza del Pz4. Alla luce dei dati attualmente disponibili, si ritiene pertanto al momento non adeguatamente giustificata l’ipotesi di escludere la presenza di una falda superficiale in corrispondenza del sito oggetto del procedimento in corso».
Tale posizione è stata successivamente ribadita nella nota di ARPA del 4 dicembre 2019 (-OMISSIS-) nella quale è stato affermato che «per quanto attiene la contaminazione da manganese delle acque sotterranee, sulla base anche degli ultimi accertamenti condotti, la stessa è risultata in essere: non si ritiene di poter escludere al momento che tale pregiudizio sia totalmente o parzialmente correlato alla presenza dei rifiuti interrati presenti nell’area, per i quali si evidenzia la necessità comunque di procedere secondo la vigente normativa».
Né sul punto appaiono dirimenti le affermazioni dei ricorrenti, secondo cui i materiali rivenuti potrebbero essere connessi alle attività di demolizione svolte dai successivi proprietari ovvero allo sversamento di sostanze inquinanti del 30 gennaio 2002.
In primo luogo perché è assai improbabile che le successive imprese abbiano interrato i rifiuti anziché smaltirli, posto che esse non solo non hanno svolto alcuna attività produttiva sul sito ma miravano esclusivamente al recupero dell’area. A sua volta, l’episodio di sversamento di reflui del 2002 si è concluso con la totale bonifica dell’area ad opera dell’allora proprietaria, come risulta dall’apposita relazione depositata agli atti.
Del pari inidonea ad inficiare l’apparato motivazionale del provvedimento impugnato appare l’asserzione secondo cui, poiché le concentrazioni di inquinanti sarebbero più elevate in “ingresso” al sito, la causa della contaminazione sarebbe necessariamente esterna ad esso perché, da un lato, i dati raccolti sono, sul punto, statisticamente irrilevanti, posto che la menzionata situazione non è stata riscontrata in tutti i rilevamenti e, dall’altro, il Comune, espressamente interpellato sul punto, ha affermato di non essere a «conoscenza di alcun sversamento illecito di rifiuti di vario genere a monte dell’area in questione (località Dosso), nel comune di -OMISSIS-essendo presenti solo dei movimenti di terra finalizzati alla coltivazione», escludendo, così, una causa di inquinamento esterna al sito.
Poiché, quindi, l’istruttoria posta in essere dall’amministrazione procedente è completa e siccome, come visto, le asserzioni dei ricorrenti non sono idonee ad inficiarne gli esiti, le censure sono infondate e devono essere respinte.
5. Con il settimo motivo di ricorso i ricorrenti censurano il fatto che la Provincia avrebbe omesso di valutare ulteriori avvenimenti che avrebbero potuto rappresentare, se non la causa, quanto meno la concausa della contaminazione ovvero avrebbero determinato un aggravio della stessa, con la conseguenza che l’amministrazione procedente, impuntando ai soli ricorrenti la responsabilità della contaminazione, avrebbe disatteso il principio “chi inquina paga”.
A loro dire, infatti, la Provincia non avrebbe adeguatamente valorizzato il menzionato sversamento di rifiuti del 2002 né avrebbe dimostrato perché il rinvenimento di cumuli di rottami metallici, travi in cemento, residui di demolizione di pavimentazione sarebbe esclusivamente imputabile all’attività della -OMISSIS- s.p.a. ovvero perché l’asserito inquinamento della falda non potrebbe derivare dai carotaggi e dalle trincee escavate nell’ambito della caratterizzazione ambientale del sito.
I ricorrenti evidenziano, infine, che l’impegno a bonificare l’area assunto dalle successive proprietarie del sito e il loro effettivo intervento, avrebbe generato un legittimo affidamento in capo alla -OMISSIS- s.p.a..
Il motivo è infondato perché, anche alla luce di quanto affermato nel precedente paragrafo, le asserzioni di parte ricorrente non sono idonee ad inficiare l’impianto motivazionale del provvedimento impugnato. Il Collegio rammenta, infatti, che, in virtù del principio del “più probabile che non”, appare maggiormente verosimile che l’interramento dei rifiuti sia stato effettuato dalla -OMISSIS- s.p.a., che sul sito ha esercitato un’attività produttiva, piuttosto che da coloro che avevano interesse a bonificare l’area per riconvertila ad un uso commerciale e abitativo.
Inoltre, l’episodio di sversamento verificatosi nel 2002 si è concluso, come già ricordato, con la totale bonifica dell’area e il Comune, espressamente interpellato sul punto, ha dichiarato di non essere a conoscenza di altre attività illecite riguardanti i rifiuti nella zona.
Del tutto inconferente appare poi, l’asserzione secondo cui, poiché l’odierna proprietaria si sarebbe impegnata alla bonifica nessun onere graverebbe sui ricorrenti che avrebbero confidato su tale impegno.
In primo luogo, perché al principio “chi inquina paga” che, come visto, ispira «la disciplina nazionale in tema di distribuzione degli oneri conseguenti ad ipotesi di contaminazione di aree, anche in ragione della derivazione eurounitaria del principio medesimo (artt. 191 e 192 del TFUE), deve essere riconosciuta valenza inderogabile di normativa di ordine pubblico, in quanto tale insuscettibile di deroghe di carattere pattizio. Ed infatti, in considerazione del preminente complesso di valori sottesi all’enucleazione del richiamato principio e del rango della sua fonte, laddove si ammettesse la possibilità di derogare in via convenzionale al basico criterio di distribuzione del “chi inquina paga”, si consentirebbero agevoli elusioni degli obblighi di prevenzione e riparazione imposti dalla pertinente normativa di settore» (ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 10 settembre 2015, n. 4225).
Per quanto riguarda, poi, la posizione del proprietario incolpevole di un sito contaminato, il Collegio osserva che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, su di esso «incombe solamente una responsabilità patrimoniale, nei limiti del valore del fondo dopo gli interventi di ripristino ambientale, per il caso in cui non sia possibile individuare il responsabile dell’inquinamento ovvero non sia possibile ottenere da questi l’adempimento degli obblighi ripristinatori su di esso incombenti» (ex multis T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 15 gennaio 2021, n. 47), con la precisazione che «l’intervento di bonifica assunto volontariamente ai sensi dell’art. 245, comma 1, nonché dell’art. 252 comma 5, d.lgs. n. 152/2006, costituisce una gestione di affari altrui, che, in applicazione analogica della norma generale ex art. 2028 c.c., deve essere portata a compimento, o comunque proseguita finché l’Amministrazione non sia in grado di far subentrare l’autore dell’inquinamento» (ex multis T.A.R. Lombardia, Milano, sez. III, 07 ottobre 2020, n. 1810).
Ne consegue che, anche qualora si volesse attribuire un qualche rilievo giuridico all’intervento volontario dell’odierna proprietaria, asserito dai ricorrenti e contestato dalla stessa, la posizione della -OMISSIS- s.p.a. non muterebbe perché, come visto, l’obbligo di continuare l’intervento perdura solo fino al subentro del responsabile dell’inquinamento e nel caso di bonifica spontanea del sito il proprietario avrà «diritto di rivalersi nei confronti del responsabile dell’inquinamento per le spese sostenute» (ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 7 settembre 2020, n. 5372).
Senza contare che, il generale principio di tutela dell’affidamento, che, invero, è da riferirsi all’affidamento incolpevole, è «chiaramente non predicabile con riferimento al soggetto che, a suo tempo, abbia consapevolmente posto in essere, nell’esercizio di attività giuridicamente qualificabili come pericolose, condotte che, a prescindere da specifiche disposizioni di settore all’epoca in vigore, avevano un’oggettiva, intrinseca ed evidente capacità, quanto meno potenziale, di determinare, aggravare o, comunque, agevolare la contaminazione dell’ambiente» (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 1 aprile 2020, n. 2195).
Poiché, quindi, l’amministrazione ha dimostrato l’ininfluenza dei menzionati decorsi causali alternativi e siccome né le pattuizioni menzionate né l’asserito intervento volontario dell’odierna proprietaria sono idonee ad incidere sulla posizione dei ricorrenti, il motivo è infondato e deve essere respinto.
6. Con l’ottavo motivo di ricorso i ricorrenti censurano il fatto che l’amministrazione procedente avrebbe imposto l’adozione di misure di prevenzione e l’esecuzione di interventi di messa in sicurezza di emergenza senza verificare se sussistessero i presupposti tecnici e giuridici per la loro adozione.
La censura è stata, poi, approfondita nei successivi motivi aggiunti in cui è stato evidenziato che dalle indagini svolte nel 2017 e nel 2018 sarebbe emersa l’assenza di fenomeni di circolazione idrica sotterranea.
La Provincia asserisce, invece, che, una volta accertato l’inquinamento, l’amministrazione sarebbe tenuta ad intervenire per imporre l’adozione delle misure di sicurezza cui far seguire la bonifica.
Il motivo è infondato per le ragioni indicate nei precedenti paragrafi, con la precisazione che l’articolo 244, comma 2, del d.lgs. 152/06 sancisce che qualora si accerti, come nel caso in esame, che i livelli di contaminazione sono superiori ai valori di concentrazione soglia, la Provincia «diffida con ordinanza motivata il responsabile della potenziale contaminazione a provvedere ai sensi del presente titolo».
Per tali ragioni anche la censura esaminata è infondata e deve essere respinta.
7. Alla luce delle esposte considerazioni il ricorso è infondato e deve essere respinto.
8. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, nei termini e per gli effetti precisati in motivazione.
Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese di lite, che quantifica in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, a favore della Provincia di Brescia, in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, a favore del Comune di -OMISSIS-e in altrettanti 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori di legge, a favore della società -OMISSIS- s.r.l. in liquidazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare tutti i soggetti coinvolti nei fatti di causa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del 13 luglio 2022 con l’intervento dei magistrati:
Angelo Gabbricci, Presidente
Alessandra Tagliasacchi, Consigliere
Luca Pavia, Referendario, Estensore
Scarica in pdf il testo della sentenza: t.a.r. brescia, sez. 1, sent. n. 776-2022