Consiglio di Stato, Sez. II, sent. n. 5340 del 1° settembre 2020 (ud. del 28 luglio 2020)
Pres. Taormina, Est. Manzione
Rifiuti. Obbligo di bonifica del sito inquinato. Proprietario incolpevole e responsabilità soggettiva. Intervento della Pubblica Amministrazione. Diritto di rivalsa. Privilegio speciale immobiliare. Principio “chi inquina paga”. Art. 191 T.F.U.E. .
L’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, applicabile ratione temporis, con scelta successivamente confermata dall’attuale Codice dell’ambiente, d.lgs. n. 152/2006, prevede una responsabilità solo patrimoniale del proprietario del suolo su cui insistono rifiuti pericolosi pur incolpevole, salvi gli oneri relativi agli interventi di urgenza e la facoltà di eseguire spontaneamente gli interventi di bonifica ambientale. Non è cioè configurabile in via automatica, in maniera oggettiva, per posizione o per fatto altrui, una responsabilità in capo al proprietario dell’area inquinata e da bonificare per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri il suo apporto causale colpevole al danno ambientale riscontrato (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. VI, 21 marzo 2017, n. 1260). La stessa regola non vale tuttavia avuto riguardo alle conseguenze patrimoniali dell’intervento surrogatorio cui l’Ente proprietario sia comunque costretto dall’esigenza di preservare l’ambiente, e con esso la salute pubblica, dai pericoli rivenienti da una riscontrata contaminazione. In altri termini, la mera qualifica di proprietario del suolo non determina, di per sé sola, alcuna responsabilità conseguente al ritrovamento di rifiuti abbandonati, anche in quantitativi tali da determinare, singolarmente o per sommatoria, una modifica dello stato dei luoghi, parificabile all’avvenuta realizzazione di una discarica abusiva, atteso che il legislatore richiede, oggi imponendo addirittura, ove possibile, l’accertamento in contraddittorio con l’ipotetico autore materiale del fatto, la sussistenza dell’elemento psicologico quanto meno della colpa (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2018, n. 2786).
Dalle disposizioni contenute nel d. lgs. n. 22/1997, successivamente traslate nel d. lgs. n. 152/2006, possono dunque ricavarsi le seguenti regole:
– gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento;
– ove il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato), gli interventi che risultino necessari sono adottati dalla P.A. competente;
– le spese sostenute per effettuare tali interventi potranno essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero quella di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), a mezzo di azione in rivalsa verso il proprietario, che risponderà nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi;
– a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare.
Consiglio di Stato, Sez. II, sent. n. 5340 del (ud. del 28 luglio 2020)
05340/2020REG.PROV.COLL.
00845/2011 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 845 del 2011, proposto dalla -OMISSIS-., quale incorporante la -OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Bruno Inzitari e Patrizia Parenti, con domicilio eletto presso lo studio della seconda in Roma, via Federico Cesi, n. 21,
contro
il Comune di -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
nei confronti
della Regione Piemonte, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;
dell’Agenzia regionale per la protezione dell’ambiente (A.R.P.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;
della Provincia di Asti, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente l’apposizione di onere reale per bonifica di un sito inquinato.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Vista l’ordinanza n. -OMISSIS- del 28 febbraio 2020, con la quale sono stati disposti incombenti istruttori;
Vista la nota prot. -OMISSIS-del 28 aprile 2020 con la quale il Commissario prefettizio ha ottemperato alla richiamata ordinanza;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del 28 luglio 2020, tenutasi con le modalità di cui alla normativa emergenziale di cui all’art. 84, commi 5 e 6, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito in legge con modificazioni dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, come modificato dall’art. 4, comma 1, del decreto-legge 30 aprile 2020, n. 28, convertito in legge con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della legge 25 giugno 2020, n. 70, il Cons. Antonella Manzione e dati per presenti, ai sensi dell’art. 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, i difensori delle parti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con tre distinti ricorsi al T.A.R. per il Piemonte la società -OMISSIS- s.a.s. ha contestato i provvedimenti con i quali il Comune di -OMISSIS-le ha intimato di rimuovere i rifiuti rinvenuti nella cava di gesso di sua proprietà, nonché la deliberazione consiliare n. -OMISSIS- del 29 novembre 2000 di adozione di apposita variante urbanistica, e gli atti ad essa presupposti e conseguenti, finalizzati ad apporre onere reale sul sito ex art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, a garanzia della necessaria bonifica.
Il Tribunale adìto, dopo avere riunito i ricorsi per evidente connessione oggettiva e soggettiva, ha accolto i primi due, annullando le ordinanze sindacali che avevano imposto dapprima la rimozione dei rifiuti, indi la bonifica del sito, non potendosi in alcun modo la condotta di abbandono, risalente nel tempo, ascrivere e conseguentemente addebitare all’attuale proprietà; ha invece respinto il terzo (ricorso n.r.g. -OMISSIS-), sull’assunto che l’onere reale non presuppone l’accertamento della responsabilità del proprietario, che se non può essere costretto a bonificare, tuttavia subentra all’autore dell’illecito, pure se rimasto ignoto, con tale tipo di garanzia. La Regione Piemonte, peraltro, avrebbe esercitato legittimamente le proprie prerogative adottando con legge il piano di bonifica, trattandosi di una prima attuazione delle previsioni di cui all’art. 22 del richiamato d.lgs. n. 22/1997. Non vi sarebbe stata infine alcuna violazione delle garanzie partecipative di cui alla l. n. 241/1990, avendo la Società perfino mandato osservazioni all’Amministrazione, esaminate nel medesimo provvedimento.
2. Avverso tale sentenza ha proposto appello la -OMISSIS-s.p.a., subentrata alla Società -OMISSIS- s.r.l., già -OMISSIS- s.a.s., per incorporazione, lamentandone l’erroneità in fatto e in diritto per tre sostanziali, intersecantisi motivi:
a) in fatto, non sarebbe stata provata la sussistenza dei presupposti di contaminazione del suolo sottesi alla configurazione dell’obbligo di bonifica, anziché di semplice rimozione dei rifiuti abbandonati in loco; di ciò sarebbe prova negli allegati al Piano regionale approvato con legge regionale n. -OMISSIS-, che si limita a censire il sito in controversia (-OMISSIS-”);
b) trattandosi di una mera fattispecie di abbandono di rifiuti, e comunque non essendo stata effettuata alcuna istruttoria per la individuazione del responsabile, non sarebbe corretto addebitarne la rimozione al proprietario incolpevole;
c) la procedura di inserimento della cava tra i luoghi da bonificare violerebbe l’art. 117 della Costituzione e i principi del giusto procedimento, non essendo stata la parte coinvolta nello stesso.
Nessuna delle Amministrazioni intimate si è costituita in giudizio.
Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2020 il Collegio, ritenendo necessario acquisire elementi in ordine ai presupposti dei provvedimenti impugnati, con ordinanza n. -OMISSIS-, citata in epigrafe, incaricava il – non costituito in questo grado di giudizio – Comune di -OMISSIS-di chiarire in apposita relazione, corredata dai necessari documenti:
-le verifiche ambientali sottese agli atti di adozione della variante urbanistica, avuto riguardo in particolare all’avvenuta approvazione di un progetto di bonifica dal quale risulti il livello di contaminazione del suolo e la parametrazione dello stesso a soglie limite comunque individuate;
– le interlocuzioni intercorse con la Regione Piemonte, ovvero con altri Enti o organismi, quali in particolare l’A.R.P.A., al fine di documentare l’inserimento del sito nel Piano regionale di bonifica approvato con -OMISSIS-;
– l’iter conseguito all’adozione della ridetta variante, in funzione del suo consolidarsi e degli effetti dell’onere reale a garanzia del recupero delle spese di bonifica affrontate dal Comune in attuazione della specifica progettualità;
– la situazione all’attualità, in fatto e in diritto.
3. In ottemperanza alla richiamata ordinanza, il Commissario prefettizio del Comune intimato, con relazione depositata il 25 maggio 2020 ha riferito che:
-la contaminazione era stata accertata in ragione in particolare della presenza di acque stagnanti, presumibilmente depositatesi a seguito di precipitazioni piovose all’interno dell’invaso di messa in sicurezza dei rifiuti solidi, dal personale dell’Agenzia regionale per la protezione ambientale del Piemonte (A.R.P.A.P.), che ne rendeva edotto il Comune con nota prot. n. -OMISSIS-del 27 agosto 1998, invitandolo a provvedere all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati per scongiurare “fenomeni di ulteriore inquinamento” provvedendo anche “alla messa a punto dell’invaso affinché a seguito di ulteriori precipitazioni piovose, i rifiuti non vengano a contatto con le acque meteoriche…”;
-il progetto definitivo di bonifica veniva redatto da un tecnico incaricato dal Comune, dott. -OMISSIS-, in data 24 novembre 2000, e confermava la ridetta contaminazione;
-già a partire dalla prima nota dell’A.R.P.A.P. il Comune interessava alla problematica ambientale la Regione (nota dell’11 settembre 1998, riscontrata dalla Regione il 9 dicembre 1998; indi nota del 3 maggio 1999, informativa anche dell’instaurato contenzioso -tra l’altro- avverso l’ordinanza n. -OMISSIS-di intimazione a presentare il progetto di bonifica; infine nota del 5 ottobre 1999, con la quale il Comune chiedeva di modificare la proposta di Piano di bonifica delle aree inquinate sottoposta agli Enti territoriali il 7 settembre 1999, inserendo in maniera chiara il sito in controversia);
-la variante parziale n.-OMISSIS-. contenente il contestato onere reale veniva adottata con delibera del Consiglio comunale n. -OMISSIS- del 27 settembre 2000 ai sensi dell’art. 17, comma 7, della l.r. n. 56/1977. Con successiva deliberazione n. -OMISSIS- del 29 novembre 2000 veniva rigettata l’osservazione della Società e adottata in via definitiva la variante, comprensiva di una disposizione (art. 24) concernente il sito de quo, qualificato già in rubrica come “inquinato”. La documentazione, trasmessa alla Regione ai fini dell’ammissione al finanziamento previsto dagli artt. 16 e 26 della l.r. n. 42/2000, veniva avallata con determina di presa d’atto n. -OMISSIS- del 3 settembre 2004, indicando anche l’importo del finanziamento della spesa sostenuta per la realizzazione dei lavori di bonifica (euro -OMISSIS-), previa decurtazione dell’eccedenza rispetto al precedente impegno, siccome riveniente dal quadro economico finale;
-sul sito ha esercitato regolare attività di coltivazione di cava dapprima la Società -OMISSIS- s.r.l., indi, per subingresso dalla stessa, -OMISSIS-s.p.a., giusta le previste autorizzazioni rilasciate allo scopo dallo Sportello unico associato per le attività produttive “-OMISSIS-”. Ridetta coltivazione è sospesa dal 2009, benché l’autorizzazione sia stata rinnovata da ultimo il 14 febbraio 2011, e attualmente nella cava viene svolta la sola attività di manutenzione, consistente nell’integrazione del manto vegetazionale e delle idrosemine.
4. Valutata la complessità, anche quantitativa, della documentazione versata in atti, il Collegio disponeva il rinvio d’ufficio della trattazione della causa per garantire all’appellante il pieno esercizio dei suoi diritti di difesa, dandone puntualmente atto a verbale alla pubblica udienza del 9 giugno 2020.
In vista dell’odierna udienza, la Società ha depositato una memoria finale, ribadendo la propria prospettazione alla luce dell’incombente istruttorio. In particolare, ha ribadito che nel caso di specie non sarebbe mai stata accertata alcuna contaminazione del suolo, del sottosuolo e delle acque superficiali e di falda. Quanto detto a prescindere dall’avvenuto superamento dei livelli di contaminazione di cui al D.M. 471/1999, avuto riguardo alla tipologia di verifiche effettuate dall’A.R.P.A.P. prima, dal tecnico comunale poi, riferibili non ai rifiuti abbandonati, peraltro già messi in sicurezza, ma alle acque stagnanti raccoltesi al di sopra di essi. Non a caso, dagli elenchi allegati alla l.r. n. 42/2000 si evince documentalmente come il terreno in controversia non sia qualificato “inquinato”. La -OMISSIS-” del Piano, ove risulta inserito, infatti, prevede espressamente la mancanza di contaminazione, essendo essa indicata come “inesistente”, stante l’accertata assenza di deterioramento dei contenitori contenenti i rifiuti, sì da qualificare la prevista bonifica come “non definita” nella successiva tabella “-OMISSIS-”.
5. Alla pubblica udienza del 28 luglio 2020, la causa è stata trattenuta in decisione con le modalità di cui all’art. 84, comma 5, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18.
DIRITTO
6. Il Collegio ritiene l’appello infondato e come tale da respingere.
7. Come la Sezione ha avuto modo di affermare anche di recente (cfr. Cons. Stato, sez. II, 2 luglio 2020, n. 4248), l’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, applicabile ratione temporis, con scelta successivamente confermata dall’attuale Codice dell’ambiente, d.lgs. n. 152/2006, prevede una responsabilità solo patrimoniale del proprietario del suolo su cui insistono rifiuti pericolosi pur incolpevole, salvi gli oneri relativi agli interventi di urgenza e la facoltà di eseguire spontaneamente gli interventi di bonifica ambientale. Non è cioè configurabile in via automatica, in maniera oggettiva, per posizione o per fatto altrui, una responsabilità in capo al proprietario dell’area inquinata e da bonificare per il solo fatto di rivestire tale qualità, ove non si dimostri il suo apporto causale colpevole al danno ambientale riscontrato (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. VI, 21 marzo 2017, n. 1260). La stessa regola non vale tuttavia avuto riguardo alle conseguenze patrimoniali dell’intervento surrogatorio cui l’Ente proprietario sia comunque costretto dall’esigenza di preservare l’ambiente, e con esso la salute pubblica, dai pericoli rivenienti da una riscontrata contaminazione.
In altri termini, la mera qualifica di proprietario del suolo non determina, di per sé sola, alcuna responsabilità conseguente al ritrovamento di rifiuti abbandonati, anche in quantitativi tali da determinare, singolarmente o per sommatoria, una modifica dello stato dei luoghi, parificabile all’avvenuta realizzazione di una discarica abusiva, atteso che il legislatore richiede, oggi imponendo addirittura, ove possibile, l’accertamento in contraddittorio con l’ipotetico autore materiale del fatto, la sussistenza dell’elemento psicologico quanto meno della colpa (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 9 maggio 2018, n. 2786).
8. Dalle disposizioni contenute nel d.lgs. n. 22/1997, successivamente traslate nel d.lgs. n. 152/2006, possono dunque ricavarsi le seguenti regole:
– gli interventi di riparazione, messa in sicurezza, bonifica e ripristino gravano esclusivamente sul responsabile della contaminazione, cioè sul soggetto al quale sia imputabile, almeno sotto il profilo oggettivo, l’inquinamento;
– ove il responsabile non sia individuabile o non provveda (e non provveda spontaneamente il proprietario del sito o altro soggetto interessato), gli interventi che risultino necessari sono adottati dalla P.A. competente;
– le spese sostenute per effettuare tali interventi potranno essere recuperate, sulla base di un motivato provvedimento (che giustifichi, tra l’altro, l’impossibilità di accertare l’identità del soggetto responsabile ovvero quella di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità), a mezzo di azione in rivalsa verso il proprietario, che risponderà nei limiti del valore di mercato del sito a seguito dell’esecuzione degli interventi medesimi;
– a garanzia di tale diritto di rivalsa, il sito è gravato di un onere reale e di un privilegio speciale immobiliare.
9. In sintesi, la priorità della salvaguardia ambientale fa sì che nel caso di ravvisata necessità di bonifica ambientale, seppure non possa comunque onerarsi il proprietario della messa in sicurezza del sito, egli diviene compartecipe della sua effettuazione a cura della Pubblica amministrazione, garantendo con lo stesso valore del terreno la relativa realizzazione.
La compatibilità di ridetta impostazione con la normativa comunitaria, ed in particolare con i principi di precauzione e prevenzione (“chi inquina, paga”, di cui all’art. 191 del TFUE nel quale rientra come uno degli obiettivi principali sui quali si basa l’azione europea in materia ambientale ed in attuazione della direttiva 2004/35/CE) che ne permeano l’essenza, è stata peraltro affermata, ancorché con riferimento all’attuale Codice dell’Ambiente, dalla stessa Corte di Giustizia, cui la questione era stata rimessa dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato (ordinanza 25 settembre 2013, n. 21).
Con sentenza del 4 marzo 2015, resa nella causa C-534/13, la Corte di Lussemburgo ha confermato il proprio orientamento, già espresso con sentenza 9 marzo 2010, C-378/08, non diverso da quello preponderante emerso nell’ordinamento italiano e richiamato dalla stessa ordinanza di rinvio dell’Adunanza plenaria, secondo cui «la direttiva 2004/35/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, deve essere interpretata nel senso che non osta a una normativa nazionale […] la quale, nell’ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest’ultimo le misure di riparazione, non consente all’autorità competente di imporre l’esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l’esecuzione di tali interventi».
10. Ciò detto, vale osservare che, nel caso di specie, non potendo determinarsi in capo alla società appellante la responsabilità dell’inquinamento del sito (risalente peraltro ad epoca nella quale quest’ultima non vantava diritti dominicali sull’area), la stessa:
– non era tenuta, ma meramente facoltizzata, ad eseguire la sua caratterizzazione;
– in qualità di proprietaria, era tuttavia responsabile sul piano patrimoniale, per il rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall’autorità competente nel limite del valore di mercato del sito determinato dopo l’esecuzione di tali interventi, secondo quanto desumibile dal contenuto del citato art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, ove applicabile.
11. Di ciò si è fatta interprete la sentenza impugnata laddove, dopo avere accolto i ricorsi aventi ad oggetto le ordinanze sindacali con le quali si intendeva imporre alla Società la rimozione dei rifiuti e il ripristino dello stato dei luoghi, ha tuttavia avallato il successivo procedimento, attuativo di apposita legge regionale, attraverso il quale si è imposto, indicandolo negli atti di pianificazione territoriale, l’onere reale sul terreno a garanzia dell’effettuata bonifica a carico del Comune di -OMISSIS-. Vero è che in particolare la seconda ordinanza sindacale, ovvero la n. -OMISSIS-, traeva fondamento teorico proprio nell’art. 17 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, in ossequio all’orientamento, anche giurisprudenziale, che vede nell’imposizione dell’adozione del preliminare progetto di smaltimento da parte del privato il presupposto per la successiva imposizione dell’onere reale (cfr. T.A.R. Umbria, 26 marzo 2019, n. 154; Cass. civ., sez. II, 27 febbraio 2012, n. 2982). Ma a ben guardare trattasi di una lettura parziale e fuorviante della formulazione dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997 che, nel rinforzare la tutela ambientale per i casi di avvenuto superamento di determinati livelli prestabiliti i contaminazione, pretende la adozione di un provvedimento amministrativo che accerti la stessa e la conseguente necessità di porre in essere gli interventi di messa in sicurezza, bonifica e ripristino dello stato dei luoghi. L’incidenza del procedimento nella sfera del privato proprietario, seppur nei soli limiti patrimoniali poc’anzi chiariti, implica necessariamente un particolare rigore nella verifica dei relativi presupposti, onde non estendere la portata dell’onere oltre le previsioni dello stesso legislatore.
Ed è su tale specificità che tenta di fare leva l’appellante, laddove disconoscendo alla radice la sussistenza dei presupposti per l’applicabilità del procedimento di bonifica, ne contesta anche gli effetti in termini di vincolo di garanzia imposto ope legis sui propri terreni.
12. L’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997 disciplina dunque l’obbligo di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento a carico di colui che, anche accidentalmente, abbia contribuito a determinarlo (comma 2); indi individua nella comunicazione effettuata al Comune dai soggetti e organi pubblici che nell’esercizio delle proprie funzioni istituzionali rinvengano siti nei quali i livelli di inquinamento sono superiori ai limiti previsti la modalità tipica per addivenire all’ingiunzione di tale obbligo (comma 3). Il combinato disposto dei due commi, e il successivo sviluppo della norma, che scansiona analiticamente le fasi di approvazione del progetto, espressamente ammesso a contribuzioni regionali, trova la disposizione di chiusura nei commi 9 e 10, che impongono al Comune, ovvero, in caso di sua inerzia, alla Regione, di agire in surroga del responsabile inadempiente o rimasto ignoto, riconoscendo ai relativi interventi natura di onere reale sulle aree inquinate, da indicare anche nel certificato di destinazione urbanistica ai sensi e per gli effetti dell’art. 18, comma 2, della l. 28 febbraio 1985, n. 47.
13. Il decreto ministeriale 25 ottobre 1999, n. 471, “Regolamento recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati” è stato emanato in attuazione dell’art.17 del d. lgs. n. 22/97. Organizzato in 18 articoli e 5 allegati, stabilisce i criteri, le procedure e le modalità per la messa in sicurezza permanente, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti contaminati. La procedura tecnico-amministrativa ivi prevista si articola su tre livelli di approfondimenti progressivi: piano della caratterizzazione, progetto preliminare e progetto definitivo. Esso si basa su un approccio tabellare secondo il quale il superamento anche di uno solo dei limiti di accettabilità di contaminazione previsti per suolo e acque sotterranee porta a definire il sito come contaminato e implica l’obbligo da parte del responsabile della contaminazione di procedere, a proprie spese, all’applicazione delle richiamate procedure di messa in sicurezza, bonifica e ripristino ambientale.
Secondo l’appellante, tuttavia, nel caso di specie non è in discussione l’avvenuto superamento di “quei” limiti di tollerabilità, in quanto sopravvenuti ai fatti di causa, bensì, più genericamente, la presenza di qualsivoglia tipologia di contaminazione. Nel caso di specie, cioè, si verserebbe al di fuori del perimetro dell’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, palesandosi quindi del tutto neutro il richiamo al regolamento ministeriale citato. In tale cornice ricostruttiva ritiene la Sezione che il riferimento alla disciplina transitoria di cui all’art. 18 si palesi del tutto inconferente, siccome finalizzata ad escludere l’avvenuta cristallizzazione in un atto formale pregresso di previgenti livelli di contaminazione alla stregua dei quali portare avanti un progetto di bonifica.
Non essendo in discussione il parametro, ma la stessa necessità di applicarlo, è evidente che neppure si pone l’esigenza di valutare i limiti effettivi di tollerabilità vigenti ratione temporis al fine di configurare una contaminazione. Ciò peraltro consente di non scrutinare oltre la dimensione temporale della fattispecie, che comunque si colloca in epoca successiva all’entrata in vigore del decreto, per quanto riguarda il progetto di bonifica, intervenuto in data 24 novembre 2000, seppure l’abbandono originario dei rifiuti che hanno generato nel tempo la contaminazione – rectius, come vedremo, il pericolo della stessa – sia di gran lunga antecedente.
14. Afferma dunque la Società che nel caso di specie non troverebbe applicazione il d.m. 471/1999 per il semplice fatto che non sarebbe stata riscontrata alcuna contaminazione del suolo.
L’assunto non è condivisibile.
Ritiene il Collegio che l’equivoco di fondo su cui si basa la tesi dell’appellante risiede nel fatto che essa identifica la nozione di contaminazione in un fenomeno già verificatosi, con ciò escludendolo laddove, al contrario, ne sussista il concreto pericolo, siccome al contrario ammesso dalla vigente normativa. Nel caso di specie non vi è alcun dubbio che all’esito di attività di polizia giudiziaria finalizzata alla ben diversa ricerca di un possibile cimitero di guerra nella cava in controversia, sono stati rinvenuti rifiuti qualificati come tossico-nocivi, e dunque pericolosi ai sensi dell’art. 57 del d. lgs. n. 22/1997, che trasla la relativa categorizzazione nelle nuove definizioni introdotte al riguardo. Essi sono stati asportati e stoccati temporaneamente in una vasca ricavata direttamente per escavazione del suolo, installandovi sopra un telo impermeabile per la messa in sicurezza: soluzione certamente idonea a tamponare cautelativamente l’emergenza nell’immediatezza, ma intuibilmente inidonea a perdurare nel tempo. Le certificazioni analitiche dei campioni prelevati dall’A.R.P.A.P. sin dagli originari accertamenti del 1997 documentano la presenza di concentrazioni di sostanze pericolose superiori ai valori soglia fissati all’epoca dalla deliberazione del Comitato interministeriale del 27 luglio 1984 sia con riferimento ai rifiuti solidi, che a quelli liquidi, rappresentati questi ultimi da soluzioni di acqua sorgiva e meteorica inevitabilmente venuta a contatto con i primi. La situazione di pericolo veniva ribadita dalla medesima Agenzia con nota prot. n. -OMISSIS-, sempre con riferimento alle acque, anche meteoriche, venute a contatto con l’invaso di messa in sicurezza dei rifiuti, sì da suggerire espressamente di intervenire con urgenza, “onde evitare fenomeni di ulteriore inquinamento”. Il potenziale ripetersi o aggravarsi del fenomeno, d’altronde, è implicitamente ammesso dalla stessa Società, che ne ravvisa l’origine nell’avvenuta manomissione del telo impermeabile per consentire l’ulteriore ricerca di reperti su disposizione della Procura della Repubblica presso il Tribunale di Torino. Il progetto definitivo di caratterizzazione dell’area redatto dal tecnico incaricato dal Comune evidenzia infine le medesime criticità, pur riconoscendo che l’inquinamento ambientale riscontrato nelle analisi del 1997 non sarebbe più presente. In particolare, tenuto conto che “qualsiasi sversamento accidentale o doloso provocherebbe gravi inquinamenti ambientali, che si ripercuoterebbe su colture viticole, attività industriali, produzione di vini, attività turistiche presenti nella -OMISSIS-” (§ V-3 della relazione) ritiene necessario asportare sia i rifiuti contenuti nella vasca che le acque inquinate dall’attuale ubicazione, ovvero, in alternativa, procedere alla depurazione di queste ultime sul posto, individuando anche le relative modalità.
Non è chi non veda come si tratti di una chiara prospettazione di pericolo di contaminazione in concreto, la contestazione della quale, impingendo il merito della valutazione tecnica effettuata peraltro, prima ancora che dal professionista incaricato allo scopo, dall’organismo deputato ai controlli (l’Agenzia regionale per l’ambiente), si palesa inammissibile, prima ancora che infondata in quanto, a tacer d’altro, collide con il principio di precauzione di matrice comunitaria.
Nessuna argomentazione peraltro viene contrapposta alla prospettazione dell’Amministrazione procedente, salvo l’assertivo diniego dell’avvenuto riscontro del superamento dei parametri soglia indicati nel Regolamento, che in effetti è paventato come rischio, non documentato nella sua consistente attualità. Nessuna prova della insussistenza di tale rischio concreto viene infatti fornita dall’appellante, avuto riguardo alla oggettiva natura pericolosa dei rifiuti, messi in sicurezza con una soluzione comunque temporanea, nonché dalla posizione del sito, non sempre controllabile, ubicato su una dorsale dominante anche il fondovalle, posto a quote sensibilmente inferiori, dalla vetustà delle cisterne, ormai ossidate, e del telo di impermeabilizzazione, nonché dalla presenza, sia pure saltuaria, di circolazione di falda (circostanze tutte messe in evidenza nel progetto di bonifica). Pericolosità potenziale del resto manifestatasi effettivamente a seguito dei richiesti interventi ispettivi dell’autorità giudiziaria, con ciò mettendo in evidenza la fragilità del sistema di cautele e l’impellente necessità di addivenire ad un assetto stabile e sicuro di smaltimento dei rifiuti ivi rinvenuti.
15. La particolarità dello stato dei luoghi, peraltro, ben giustifica la catalogazione del sito all’interno del Piano regionale. Lo stesso peraltro, come correttamente affermato dal giudice di prime cure, costituisce mera attuazione del medesimo d.m. 471/1999, che all’art. 14 demanda appunto ad apposito Piano regionale per la bonifica delle aree inquinate, adottato ai sensi dell’art. 22 del d. lgs. n. 22/1997, di stabilire l’ordine di priorità tra gli interventi di bonifica e ripristino ambientale. La scelta di inserire il sito ubicato nel Comune di -OMISSIS-consegue alla richiesta dello stesso e alle interlocuzioni pregresse, direttamente o per il tramite dell’A.R.P.A., e risponde ad un’esigenza meramente ricognitiva che nulla toglie allo stato dei luoghi per come documentato in atti, e ritenuto validabile dalla Regione, seppur i rifiuti presenti vengano indicati come “presuntivamente tossici e nocivi” -con ciò pretermettendo la chiara indicazione analitica di senso certificativo- e la contaminazione del suolo, sottosuolo o della falda venga riferita come all’attualità “inesistente” (tabella”-OMISSIS-”).
16. Quanto infine alla procedura seguita per la sostanziale formalizzazione dell’onere reale, comunque conseguente all’approvazione del progetto di bonifica e alla conseguente esecuzione della stessa, seppure su terreno di proprietà privata, essa trova fondamento nella disciplina regionale di settore, che individua nello strumento urbanistico il momento ricognitivo dello stato dei luoghi e degli interventi necessari a bonificarli, con ciò rappresentando imprescindibile adempimento prodromico alla fruizione dei finanziamenti pubblici previsti allo scopo. All’esito delle delibere impugnate, infatti, con determina dirigenziale del 4 giugno 2001, n. -OMISSIS-, infatti, il Comune di -OMISSIS-veniva ammesso al finanziamento per la bonifica del sito di cava in contestazione, dandosi atto dell’avvenuta presentazione nei termini stabiliti del previsto Piano di caratterizzazione.
17. La asserita carenza di specifica istruttoria circa le effettive responsabilità dell’abbandono, si palesano del tutto inconferenti, stante la peculiarità del caso di specie, connotata dal rinvenimento casuale dei rifiuti pericolosi abbandonati da tempo immemorabile (presumibilmente negli anni 1950/1960) nel sito di cava, nell’ambito di un’indagine di polizia giudiziaria finalizzata a tutt’altro, che tuttavia non ha condotto ad alcun elemento utile all’individuazione del/degli autori dell’abbandono. Era pertanto evidente l’inutilità di eventuali ulteriori, non meglio chiariti, tentativi di più incisivi accertamenti, destinati solo a procrastinare un intervento che, in quanto funzionale a cauterizzare potenziali problematiche ambientali, necessita di essere quanto più tempestivo possibile. Ciò peraltro a tacere del fatto che il progetto di bonifica dà atto in una corposa e diffusa premessa degli antefatti de quibus, motivando ampiamente sul punto.
18. Per quanto sopra detto, il Collegio ritiene che l’appello debba essere respinto e, per l’effetto, debba essere confermata la sentenza del T.A.R. per il Piemonte n. -OMISSIS-.
Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati, infatti, dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.
Non si fa luogo a pronuncia sulle spese del grado di giudizio non essendosi costituita nessuna delle Amministrazioni intimate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del T.A.R. per il Piemonte n. -OMISSIS-.
Nulla sulle spese.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la Società appellante.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso dalla Sezione Seconda del Consiglio di Stato con sede in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 luglio 2020, tenutasi in via telematica con modalità da remoto e con la contemporanea e continuativa presenza dei magistrati:
Fabio Taormina, Presidente
Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Consigliere
Giancarlo Luttazi, Consigliere
Giovanni Sabbato, Consigliere
Antonella Manzione, Consigliere, Estensore
Scarica in pdf il testo della sentenza: cons. di stato, sez. 2, sent. n. 5340-2020