T.A.R. Toscana, Sez. I, sentenza n. 1873 del 28 dicembre 2016 (ud. 15 dicembre 2016)
Pres. Pozzi, Est. Belucci
Ambiente in genere. Procedure amminstrative, VAS e vaglio delle ripercussioni ambientali di ogni singola opera prevista.
La VAS è complessiva e non può approfondire per ogni singola opera tutti i profili ambientali; essa è finalizzata alla soluzione di problemi su scala geografica più ampia e si concentra sugli impatti strategici, mentre sarà semmai compito della VIA operare a livello di specifico intervento […] sarà semmai compito della VIA operare a livello di specifico intervento.
T.A.R. Toscana, Sez. I, sentenza n. 1873 del 28 dicembre 2016 (ud. 15 dicembre 2016)
N. 01873/2016 REG.PROV.COLL.
N. 01330/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1330 del 2015, proposto da:
Caterina Bevacqua, Antonio Procacci, Paolo Tonini, Francesca Superbi, Andrea Frazzi, Chiara Pasquetti, rappresentati e difesi dall’avvocato Riccardo Tagliaferri C.F. TGLRCR72P18G702D, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via degli Artisti n. 20;
contro
Comune di Firenze, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Pisapia C.F. PSPNNL69C69C773B e Annalisa Minucci C.F. MNCNLS65R70D612B, con domicilio eletto presso l’Ufficio Legale del Comune medesimo in Firenze, Palazzo Vecchio – piazza Signoria;
Città Metropolitana di Firenze e Regione Toscana, non costituite in giudizio;
e con l’intervento di
ad adiuvandum:
Franca Loretta Norcini Casati, rappresentata e difesa dagli avvocati Alberto Caretti C.F. CRTLRT68S09G388O e Riccardo Tagliaferri C.F. TGLRCR72P18G702D, con domicilio eletto presso il loro studio in Firenze, via degli Artisti n. 20.
per l’annullamento
in parte qua del regolamento urbanistico di Firenze, approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 25 del 2 aprile 2015, pubblicata sul BURT n.22 del 3 giugno 2015, e di ogni alto atto presupposto o successivo, comunque connesso;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;
Visto l’atto di intervento ad adiuvandum della signora Norcini Casati Franca Loretta;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 dicembre 2016 il dott. Gianluca Bellucci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
I signori Caterina Bevacqua, Antonio Procacci, Paolo Tonini, Francesca Superbi, Andrea Frazzi e Chiara Pasquetti sono proprietari di porzioni immobiliari e di box auto appartenenti al complesso residenziale ubicato in località Il Sodo di Firenze, denominato Villa Alexandra e costituito da due corpi di fabbrica, oltre che da annessa costruzione interrata destinata a box auto.
Il Comune di Firenze, con deliberazione consiliare n. 13 del 25.3.2014, ha adottato il regolamento urbanistico e la contestuale variante al piano strutturale, nonché il rapporto di valutazione ambientale strategica.
La Direzione Urbanistica comunale, con avviso del 30.5.2014, ha indicato le aree che, in forza della successiva approvazione dello strumento urbanistico, sarebbero state assoggettate a vincolo espropriativo.
In particolare, il nuovo regolamento urbanistico prevede un tratto di viabilità in parte interrato compreso tra viale XI Agosto e via del Chiuso dei Pazzi per il collegamento tra quadrante ovest della città e polo ospedaliero di Careggi, con sottoattraversamento di via Giuliani (il cosiddetto sottoattraversamento del Sodo era già previsto nel piano strutturale).
I ricorrenti, in sede di osservazioni relative al regolamento adottato, considerato che l’ingombro del tracciato lambirebbe le costruzioni e interferirebbe con la viabilità interna del complesso immobiliare (documento n. 8 allegato al ricorso), hanno lamentato la genericità della previsione viaria, chiesto l’individuazione di ragionevoli alternative, di supportare la soluzione prescelta con studi di fattibilità tecnica e ambientale, che sia acclarata la localizzazione in sottosuolo dell’opera se collocata nel tessuto urbano in questione, così da rendere possibile l’assoggettamento delle proprietà private non all’espropriazione ma al più tenue asservimento per costituzione di diritti di superficie nel sottosuolo (si veda la relazione tecnica allegata alle osservazioni: documento n. 8 depositato in giudizio dai deducenti).
Il Consiglio comunale, con deliberazione n. 25 del 2.4.2015, ha approvato il regolamento urbanistico ed ha respinto le osservazioni dei deducenti precisando che il corridoio previsto è largo 30 metri mentre l’infrastruttura occuperà una fascia molto meno ampia in parte interrata, che l’opera è ritenuta strategica per completare la circonvallazione nord della città e per l’accesso al polo ospedaliero, che ai sensi dell’art. 82 delle NTA sarebbero stati effettuati studi di dettaglio onde valutare gli impatti sulla falda acquifera e che le motivazioni della reiterazione del vincolo trovano spazio nel quadro generale della mobilità del piano strutturale.
Avverso il citato provvedimento di approvazione del regolamento urbanistico i ricorrenti sono insorti deducendo:
1) Violazione dell’art. 17 della L.R. n. 1/2’005; eccesso di potere per difetto di motivazione.
Le soluzioni proposte dai ricorrenti non sono state valutate dall’amministrazione in sede di esame delle osservazioni; quest’ultima si è limitata ad ammettere possibilità di modifiche in sede di progettazione definitiva; manca un’adeguata motivazione della reiterazione del vincolo espropriativo.
2) Eccesso di potere per irragionevolezza; violazione del principio di proporzionalità.
Il Comune non ha valutato le tre soluzioni progettuali alternative proposte dagli interessati, ma ha localizzato la viabilità in questione senza tenere conto della natura dei luoghi e senza chiarire le caratteristiche del prefigurato intervento viario.
3) Violazione degli artt. 62 e seguenti della L.R. n. 1/2005; eccesso di potere per carenza di istruttoria.
Non è stato compiuto alcuno studio geotecnico per analizzare la natura del terreno interessato dal realizzando progetto; è mancata un’adeguata valutazione degli effetti sull’ambiente della prefigurata opera viaria, la quale è descritta in modo generico (cosicché non è dato comprenderne natura e dimensioni, né desumere quali siano con esattezza le aree da essa occupate), con conseguente carenza di istruttoria.
4) Violazione dei principi desumibili dall’art. 60 della L.R. n. 1/2005; violazione dei principi in tema di perequazione urbanistica.
Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze.
La signora Norcini Casati Franca Loretta ha presentato atto di intervento ad adiuvandum.
All’udienza del 15 dicembre 2016 la causa è stata posta in decisione.
DIRITTO
Con la prima censura i ricorrenti deducono che il Comune non ha considerato le soluzioni da loro proposte in sede di osservazioni, né ha tenuto conto del fatto che la viabilità di cui alla scheda AT 5/01/11.13 interessa a tal punto il complesso edilizio in cui essi risiedono da costringerli ad abbandonarlo; secondo gli esponenti l’amministrazione non ha dato conto di avere esaminato le loro osservazioni e si tratterebbe di reiterazione di vincolo espropriativo che, come tale, avrebbe dovuto essere adeguatamente motivata in modo da dimostrare il compimento di una ponderata valutazione degli interessi privati coinvolti.
Il motivo è infondato.
Il provvedimento di reiterazione del vincolo espropriativo deve essere congruamente motivato in ordine alla persistenza delle ragioni di diritto pubblico sottese alla necessità della reiterazione per escludere una inutile perpetuazione della situazione di compressione del diritto del privato (Cons. Stato, IV, 24.10.2016, n. 4416).
Tale obbligo di motivazione è stato adempiuto dal Comune, il quale, in fase di controdeduzioni, ha specificato che il tratto di viabilità in questione è ritenuto strategico per il completamento dell’anello di circonvallazione nord della città e per l’accesso al Polo Ospedaliero di interesse regionale. La motivazione emerge altresì dalla descrizione dell’intervento contenuta nella apposita scheda ATs 01/11.13, la quale evidenzia tra l’altro che la prevista viabilità rientra tra gli interventi prioritari dell’intesa Stato Regione Toscana.
Sotto altro profilo, la contestata previsione dell’opera pubblica trova una descrizione ed una individuazione adeguata al tipo di definizione proprio dello strumento urbanistico, il quale non può offrire una rappresentazione di dettaglio corrispondente a quella propria di un progetto definitivo o esecutivo.
In particolare, nelle sue controdeduzioni il Comune ha precisato che l’allegata cartografia in scala 1: 2000 indica un corridoio largo circa 30 metri, mentre l’infrastruttura è destinata ad occupare una fascia molto meno ampia, in parte interrata. Inoltre, la scheda normativa ATs 01.11.13, riguardante la “viabilità sotto via del Sodo”, indica caratteristiche, prescrizioni, obiettivi della realizzazione viaria e dà una rappresentazione grafica del suo tracciato (documento n. 10 depositato in giudizio dal Comune), rappresentazione grafica contenuta anche nelle mappe del regolamento urbanistico (documento n. 9).
In ogni caso, il rigetto delle osservazioni formulate dai proprietari interessati nella fase di formazione dello strumento urbanistico non richiede una dettagliata motivazione, stante la natura di mero apporto collaborativo delle osservazioni stesse, cosicchè risulta sufficiente una motivazione ob relationem con le controdeduzioni del Comune, purché queste ultime, ancorché sintetiche, siano idonee a dimostrare che le osservazioni sono state esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano regolatore.
Nel caso di specie l’amministrazione ha proceduto in tal senso, evidenziando le ragioni della contestata scelta, indicando le caratteristiche dell’opera prevista e tenendo ferma la scelta del tracciato in quanto ritenuto strategico per completare l’anello di circonvallazione nord e per l’accesso al Polo Ospedaliero di interesse regionale.
La mancanza di una espressa valutazione comparativa, da parte dell’Ente, delle soluzioni alternative proposte dai deducenti non si risolve nel difetto di motivazione o di istruttoria, giacché le osservazioni formulate dai privati in sede procedimentale non obbligano l’amministrazione ad una puntuale confutazione delle stesse o una loro espressa presa in carico; infatti, l’amministrazione procedente non ha un dovere di analitica e minuziosa disamina di ciascun apporto pervenuto, essendo sufficiente una motivazione, anche succinta, che dia in ogni caso conto delle assorbenti ragioni per le quali le stesse non sono state condivise; motivazione che nella fattispecie il Collegio ritiene, per le ragioni che precedono, sufficiente (ex multis: TAR Campania, Napoli, VI, 28.6.2016, n. 3260).
Con la seconda censura i deducenti lamentano la mancanza di un’adeguata comparazione degli interessi coinvolti e la violazione del principio di proporzionalità; il Comune non avrebbe valutato gli interessi privati ed avrebbe proceduto alla localizzazione dell’opera viaria in argomento senza tenere conto della natura dei luoghi e senza chiarire le specifiche caratteristiche del prefigurato intervento.
Il motivo è infondato, alla stregua delle considerazioni svolte nella trattazione della precedente doglianza.
Il regolamento urbanistico dà un’indicazione della localizzazione dell’opera e specifica le preminenti ragioni di interesse generale che hanno indotto a reiterare la scelta del percorso viario de quo, ragioni che attengono al programma di mobilità riferito alla circonvallazione nord ed all’accesso al Polo Ospedaliero.
Il percorso della strada in questione è peraltro frutto di scelte di indirizzo politico amministrativo che sono precedenti al provvedimento impugnato e che risalgono all’intesa Stato Regione Toscana richiamata nella scheda ATs 01/11.13 descrittiva dell’intervento ed al quadro generale della mobilità del piano strutturale richiamato dal Comune nelle controdeduzioni alle osservazioni.
Con la terza censura gli esponenti deducono l’insufficienza delle valutazioni ambientali in ordine al realizzando progetto viario, non essendo stato compiuto alcun specifico studio geotecnico per analizzare la natura del terreno interessato ed essendo stata omessa una valutazione degli effetti ambientali dell’opera, la quale è descritta nel regolamento urbanistico in modo assai generico. Secondo gli interessati il procedimento che ha condotto alla contestata previsione urbanistica non discende da un’analitica istruttoria, essendo mancato il necessario approfondimento in ordine alle dimensioni dell’opera, al suo impatto sull’ambiente ed alla precisa individuazione delle aree coinvolte, con la conseguenza che l’area interessata dalla preannunciata procedura espropriativa sarebbe sproporzionata ed eccessiva, coinvolgendo porzioni immobiliari molto più estese di quelle che saranno presumibilmente oggetto del contestato tracciato viario.
Il rilievo non è condivisibile.
La comunicazione di avvio del procedimento di reiterazione del vincolo (documento n. 3 allegato all’impugnativa) ha precisato che l’elenco delle particelle catastali interessate dall’ubicazione dell’opera era stato ottenuto dall’incrocio tra le mappe catastali e la carta tecnica regionale individuante le previsioni di opera pubblica, e che l’effettiva conoscenza delle aree oggetto di procedura espropriativa sarebbe risultata dal progetto esecutivo.
Invero, ai sensi degli artt. 24 e 33 del d.p.r. n. 207/2010 il piano particellare di esproprio costituisce uno degli elaborati che compongono il progetto definitivo ed il progetto esecutivo; nella fase immediatamente antecedente a tali livelli di progettazione, costituita dal progetto preliminare, l’art. 17 del d.p.r. n. 207/2010 prescrive un rilievo di massima degli immobili, nell’implicito assunto che la precisa consistenza delle aree destinate ad essere espropriate pertiene alle fasi successive.
Pertanto nella fattispecie in esame, la quale esula dalla progettazione vera e propria e rientra nella programmazione urbanistica, l’indicazione di massima delle particelle coinvolte dalla realizzazione della nuova strada è in linea con la normativa di riferimento.
Sotto altro profilo, non risultano le denunciate lacune circa la valutazione dell’impatto ambientale dell’opera, trattandosi di approfondimento istruttorio riservato alla valutazione di fattibilità ambientale propria del successivo procedimento di approvazione del progetto definitivo dell’opera stessa ex art. 93, comma 4, del d.lgs. n. 163/2006.
Né era richiesto all’Amministrazione, in sede di procedimento di approvazione dell’atto di governo del territorio, l’espletamento di uno studio geotecnico sulla natura del terreno interessato dal programmato progetto. Infatti, nella fase preparatoria dello strumento urbanistico è necessario non il vaglio delle ripercussioni ambientali di ogni singola opera prevista, ma una valutazione complessiva delle scelte urbanistiche: la valutazione ambientale strategica ex legge regionale n. 10/2010, a differenza della valutazione di impatto ambientale, non si riferisce ai progetti delle singole opere, bensì agli strumenti di programmazione e di pianificazione nel loro complesso.
La VAS è complessiva, e non può approfondire per ogni singola opera tutti i profili ambientali; essa è finalizzata alla soluzione di problemi su scala geografica più ampia e si concentra sugli impatti strategici, mentre sarà semmai compito della VIA operare a livello di specifico intervento.
Appare quindi legittima la precisazione espressa dal Comune nelle controdeduzioni, secondo cui vi saranno studi di dettaglio specifici per la valutazione degli impatti della prevista viabilità sulla falda acquifera sotterranea e per la verifica dell’influenza geotecnica degli scavi, in forza dell’art. 82 delle NTA.
Con il quarto motivo i ricorrenti lamentano la violazione dei principi perequativi.
Il rilievo è infondato.
L’art. 60 della L.R. n. 1/2005 (“La perequazione urbanistica è finalizzata al perseguimento degli obiettivi individuati dagli strumenti della pianificazione territoriale ed alla equa distribuzione dei diritti edificatori per tutte le proprietà immobiliari ricomprese in ambiti oggetto di trasformazione urbanistica. La distribuzione dei diritti edificatori è effettuata in base alle limitazioni all’edificabilità derivanti dagli strumenti della pianificazione territoriale e dagli atti di governo del territorio”) riguarda le zone destinate all’edificazione, nelle quali i proprietari possono ambire alla distribuzione di diritti edificatori. Nel caso di specie i privati interessati sono proprietari di un compendio edificato, ricadente in area in cui l’unica modalità di intervento prevista è quella dell’approvazione del progetto di opera pubblica, e di conseguenza non possono invocare l’applicazione del principio perequativo.
Comunque, l’art. 60 della L.R. n. 1/2005 non considera l’istituto della perequazione urbanistica uno strumento obbligatorio, cioè di necessaria utilizzazione per tutte le aree di trasformazione (comprese le zone in cui l’unica trasformazione prevista è data dalla realizzazione di opere pubbliche), con la conseguenza che il concreto utilizzo della perequazione stessa è rimesso alle scelte amministrative discrezionali espresse in sede di adozione e approvazione del regolamento urbanistico.
Inoltre, il senso del citato art. 60 è che non è possibile imporre alla proprietà privata limitazioni sostanzialmente espropriative senza dichiarare formalmente la volontà di espropriare o senza prefigurare, in alternativa, una ragionevole e coerente soluzione perequativa: l’amministrazione deve scegliere una delle due vie contemplate dall’ordinamento (espropriazione o perequazione) e percorrerla coerentemente.
Pertanto, anche sotto quest’ultimo profilo, la dichiarata reiterazione del vincolo espropriativo connesso alla contestata previsione urbanistica non si pone in conflitto con la richiamata norma regionale e con i principi in punto di perequazione urbanistica, giacchè esprime chiaramente la scelta dell’espropriazione.
In conclusione, il ricorso deve essere respinto.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come indicato nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Condanna i ricorrenti e l’interventrice ad adiuvandum, in solido tra loro, a corrispondere al Comune di Firenze la somma complessiva di euro 4.000 (quattromila) oltre accessori di legge, a titolo di spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Gianluca Bellucci, Consigliere, Estensore
Pierpaolo Grauso, Consigliere