Diritto all’informazione ambientale. D. lgs. 19 agosto 1002 n. 195.
Pure volendo ammettere che il d. lgs. 195/2005 faccia onere alle amministrazioni di esaminare ogni richiesta di accesso che abbia ad oggetto documenti afferenti l’ambiente anche ai sensi del d. lgs. 195/2005, prescindendo da una specifica richiesta in tal senso da parte dell’interessato, ebbene a fronte di un provvedimento che neghi l’accesso ad informazioni afferenti l’ambiente senza però esaminare la questione dal punto di vista del d. lgs. 195/2005, il Giudice Amministrativo non può far altro che rilevarne la illegittimità e disporne l’annullamento, dovendosi tuttavia ritenere precluso allo stesso di pronunciarsi sulla fondatezza della richiesta di accesso ai sensi del d .lgs. 195/2005, venendo in tal caso in considerazione un potere che l’amministrazione non ha ancora esercitato e che investe anche aspetti discrezionali.
TAR Piemonte, Sez. I, sentenza n. 1376 del 4 novembre 2016 (ud. del 28 settembre 2016)
N. 01376/2016 REG.PROV.COLL.
N. 00565/2016 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 565 del 2016, proposto da:
Ferriera Sider Scal S.r.l. Unipersonale in Liquidazione, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Teodosio Pafundi C.F. PFNTDS63L24L219N, Fabio Belloni C.F. BLLFBA52D06G224B, Cesare Janna C.F. JNNCSR42S04H823W, Alessandro Janna C.F. JNNLSN82R04H823H, con domicilio eletto presso Teodosio Pafundi in Torino, corso Re Umberto, 27;
contro
Provincia del Verbano-Cusio-Ossola, Comune di Villadossola, A.S.L. V.C.O – Azienda Sanitaria Locale Verbano Cusio Ossola, Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Piemonte, Regione Piemonte non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Leali S.p.A. in Liquidazione non costituito in giudizio;
per l’annullamento:
del provvedimento della Provincia di Verbano Cusio Ossola, Settore V Ambiente Georisorse, Servizio Rifiuti e Bonifiche, Ufficio Bonifiche e Discariche, prot. n. 10004 del 28.4.2016 a firma del Responsabile del Servizio, con cui è stata disposta e comunicata la reiezione dell’istanza di accesso agli atti avanzata dalla ricorrente con nota dell’1.3.2016, e di tutti gli atti precedenti e seguenti connessi o presupposti;
per l’accertamento:
del diritto della ricorrente di prendere visione ed estrarre copia integrale della documentazione richiesta e per l’emanazione dell’ordine di esibizione dei documenti ex art. 116 c.p.a.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2016 la dott.ssa Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La ricorrente è l’attuale proprietaria in Comune di Villadossola (VB) di un’area con annesso stabilimento produttivo nel quale in passato, e per molti anni, è stata svolta attività siderurgica dalla società Sisma S.p.A., precedente proprietaria dell’area..
2. L’area è attraversata da una roggia. A seguito di un fenomeno di esondazione della stessa avvenuta nell’anno 2006 sono stati rivenuti nelle acque, nei sedimenti e nei terreni attraversati dalla piena sostanze inquinanti (idrocarburi, metalli e mercurio): sono quindi seguiti degli accertamenti che hanno portato il Presidente della Provincia del Verbano Cusio Ossola ad avviare il procedimento finalizzato alla adozione di ordinanza ex art. 244 D. L.vo 152/2006, dandone comunicazione alla ricorrente e ad altre due aziende con nota n. 34740/7 del 26/09/2009.
3. Con successiva nota n. 5501 del 19/02/2014 la Provincia del Verbano Cusio Ossola ha comunicato alla ricorrente “la ripresa del procedimento volto all’emissione di ordinanza ex art. 244 comma 2 del D. L.vo 152/06”, dando atto del fatto che gli accertamenti effettuati dall’ARPA avevano evidenziato, in corrispondenza dei terreni posti a valle del complesso siderurgico, la diffusa presenza di mercurio imputabile ad attività industriali chimiche, e che comunque la ripresa del procedimento doveva intendersi “riferita (ambito territoriale e parametri) alla sola contaminazione attribuibile alle attività siderurgiche attribuibili al complesso “ex Sisma”, vale a dire alla contaminazione da metalli ed idrocarburi pesanti riscontrata e veicolata attraverso il complesso reticolo di canali della Roggia del Maglio.”
4. Con missiva 1/03/2016 inoltrata alla Provincia la ricorrente ha osservato che l’inquinamento rilevato in sito sarebbe riconducibile a molteplici cause e molteplici soggetti, che è pertanto necessario accertare specificamente le singole responsabilità e che i proprietari dei terreni inquinati dovrebbero essere coinvolti nel procedimento. Con la medesima nota la ricorrente ha formulato “richiesta – ai sensi della L. 241/90 – di accesso agli atti dei procedimenti amministrativi già avviati a seguito delle contaminazioni rilevate nei fondi attraversati dal reticolo della Roggia e derivanti, rispettivamente, dalla accertata presenza di metalli (provenienti dall’esercizio di attività industriale di natura siderurgica) e di mercurio e di ogni altra sostanza proveniente dall’esercizio di attività industriale di “natura chimica”.” Ha quindi chiesto di prendere visione ed estrarre copia di alcuni documenti pertinenti al procedimento al quale essa ricorrente già é stata resa partecipe, ed in particolare: dei verbali di riunione dei Gruppi Tecnici già costituiti, delle relazioni tecniche acquisite dalla Provincia nel corso del procedimento, finalizzate ad accertare lo stato, la natura e la causa delle contaminazioni rilevate in sito nonché le aree contaminate. Ha inoltre chiesto di accedere ai documenti pertinenti il procedimento, del quale la ricorrente non è stata resa partecipe, afferente le contaminazioni derivanti da attività industriale chimica, instando in particolare per visionare “gli esiti d’attività svolta per l’individuazione dei soggetti responsabili della contaminazione” nonché le relazioni tecniche acquisite dalla Provincia finalizzate ad accertare la stato, la natura e la causa delle contaminazioni rilevate in sito nonché le aree contaminate.
5. Tale richiesta, acquisita al protocollo della Provincia il 2/03/2016, è stata evasa con provvedimento del Responsabile del Servizio Rifiuti e Bonifiche del 29/06/2016, il quale ha opposto che “al momento si ritiene di non potere soddisfare la medesima in quanto attinente a documenti e atti facenti parte di un processo amministrativo tutt’oggi in itinere, in parte costituiti da elaborazioni, completate o in fase di sviluppo, conseguenti ad attività svolte dai Soggetti istituzionali preposti, rispetto al quale codesta Società si configura quale soggetto interessato potenzialmente in contrapposizione all’azione della Pubblica Amministrazione. Si ritiene nel contempo opportuno evidenziare che l’accesso agli atti richiesto è condizionato dall’esito degli incontri tecnici in atto tra le Società interessate e gli Enti Locali competenti, con il supporto di ARPA e ASL, volti a definire una possibile collaborazione tra le Parti, ciascuna nel proprio ruolo, per lo sviluppo di approfondimenti, la definizione di un modello concettuale e la condivisione di un’analisi di rischio sanitario ambientale…inerente il sito contaminato in oggetto, …….”.
6. La ricorrente ha proposto ricorso avverso l’indicato provvedimento, chiedendone l’annullamento ed instando per il riconoscimento del di lei diritto a prendere visione ed estrarre copia dei documenti richiesti. A fondamento del ricorso ha dedotto:
I) violazione del D. L.vo 195/2005, attesa la generale ostensibilità di tutte le informazioni di natura ambientale affermata da tale normativa;
II) violazione degli artt. 22 e segg. L. 241/90, degli artt. 2 e 9 del D.P.R. 184/2006, del “Regolamento relativo al diritto di accesso ai documenti ed alle informazioni” della Provincia del Verbano Cusio Ossola, approvato con delibera del Consiglio Provinciale n. 153 del 16/07/1997, violazione degli artt. 24, 97 e 113 della Costituzione, dei principi generali di trasparenza, ragionevolezza, imparzialità e buon andamento della azione amministrativa: la ricorrente è titolare di un interesse qualificato ad accedere ai documenti richiesti, la cui ostensione é ad essa necessaria per tutelare i propri interessi, segnatamente al fine di individuare compiutamente i vari responsabili e quindi per circoscrivere la propria responsabilità; ove pure il diniego impugnato trovasse fondamento nella ritenuta natura endoprocedimentale o non compiuta degli atti richiesti, ciò non legittimerebbe il rifiuto opposto dalla Provincia, non rinvenendosi alcun limite in tal senso, né i documenti oggetto della richiesta di accesso sono riconducibili a quelli che l’art. 24 L. 241/90 sottrae alla ostensione, norma questa espressamente richiamata anche dal Regolamento adottato dalla Provincia del Verbano Cusio Ossola; per la medesima ragione non sussistono, nella fattispecie, i presupposti per il differimento dell’accesso, differimento che peraltro ex art. 9 del D.P.R. 184/2006 può essere disposto per un tempo determinato e solo ove ricorrano specifiche esigenze dell’amministrazione.
7. Nessuno si è costituito in giudizio per la Provincia del Verbano Cusio Ossola, benché regolarmente intimata.
8. Alla camera di consiglio del 28/09/2016 il ricorso è stato conseguentemente introitato a decisione.
9. Esso va accolto, nei sensi di cui in motivazione.
10 10. Anzitutto il Collegio ritiene di dover precisare che la richiesta di accesso formulata dalla ricorrente richiama solo la L. 241/90, e non anche il D. L.vo 195/2005.
10.1. Questo ultimo, all’articolo 5, indica i casi nei quali l’amministrazione può negare l’accesso alle informazioni ambientali, le quali, peraltro, sono generalmente accessibili solo in quanto siano effettivamente qualificabili come “informazioni ambientali” ai sensi dell’art. 2, comma 1 lett. a) del Decreto medesimo. Il fatto che una richiesta di accesso abbia ad oggetto dati riguardanti l’ambiente non è quindi di per sé sufficiente a determinarne l’accoglimento, ben potendo l’amministrazione richiesta opporre un diniego fondato sulle previsioni sopra richiamate, che in alcuni casi richiedono l’esercizio di discrezionalità amministrativa (come ad esempio nei casi previsti all’art. 5 comma 2 del D. L.vo 195/2005). Ciò premesso, pure volendo ammettere che il D. L.vo 195/2005 faccia onere alle amministrazioni di esaminare ogni richiesta di accesso che abbia ad oggetto documenti afferenti l’ambiente anche ai sensi del D. L.vo 195/2005, prescindendo da una specifica richiesta in tal senso da parte dell’interessato, ebbene a fronte di un provvedimento che neghi l’accesso ad informazioni afferenti l’ambiente senza però esaminare la questione dal punto di vista del D. L.vo 195/2005, il Giudice Amministrativo non può far altro che rilevarne la illegittimità e disporne l’annullamento, dovendosi tuttavia ritenere precluso allo stesso di pronunciarsi sulla fondatezza della richiesta di accesso ai sensi del D. L.vo 195/2005, venendo in tal caso in considerazione un potere che l’amministrazione non ha ancora esercitato e che investe anche aspetti discrezionali
10.2 Nel caso di specie si è appunto verificato che, a fronte di una istanza di accesso che richiama solo la L. 241/90, la Provincia ha opposto un diniego che non reca alcuna motivazione ai sensi del D. L.vo 195/2005, il che dimostra, o comunque fa pensare, che l’istanza non è stata esaminata e valutata come istanza di accesso ex D. L.vo 195/2005: per le ragioni sopra esposte tale constatazione può condurre al solo annullamento dell’atto impugnato, essendo preclusa al Collegio ogni valutazione della fondatezza della pretesa sulla base del D. L.vo 195/2005.
11. L’istanza di accesso presentata dalla ricorrente, peraltro, poteva e doveva essere accolta, almeno in parte, ai sensi della L. 241/90.
11.1. Emerge dai documenti prodotti in giudizio che l’attività industriale siderurgica, svolta in passato nello stabilimento che è attualmente di proprietà della ricorrente, è chiaramente indicata come una delle cause della contaminazione dei suoli rilevata nella zona circostante lo stabilimento. In tale qualità la ricorrente è stata chiamata a partecipare al procedimento finalizzato alla emissione di una ordinanza ex art. 244 comma 2 D. L.vo 152/2006 volta a rimediare ad una contaminazione causata da metalli ed idrocarburi. La legittimazione della ricorrente ad accedere ai documenti acquisiti nel corso di tale procedimento è dunque incontestabile e francamente non si comprende come una amministrazione pubblica possa, da una parte, chiamare un soggetto a partecipare ad un determinato procedimento amministrativo e d’altra parte vanificare completamente tale partecipazione impedendo allo stesso soggetto di prendere visione dei relativi atti.
11.2. Ma indipendentemente dalla circostanza che la ricorrente è stata chiamata a partecipare al procedimento di cui sopra, la legittimazione della stessa ad accedere ai documenti richiesti appare incontestabile tenuto conto del fatto che: a) non è chiaro dalle note della Provincia del 29/06/2009 e del 19/02/2014, prodotte in giudizio, se la contaminazione da idrocarburi e metalli, della quale la ricorrente è chiamata a rispondere, riguardi solo o anche l’area di proprietà della ricorrente, cioè la ex area Sisma; è certo comunque che la Provincia sta procedendo per una contaminazione che ha attinto l’alveo della Roggia ed i terreni ad essa limitrofi di proprietà di terzi, beni questi ultimi rispetto ai quali non è dato comprendere se la ricorrente sia ritenuta responsabile per comportamenti posti in essere da Sisma S.p.A. durante gli anni di attività siderurgica ovvero in conseguenza di comportamenti, attivi od omissivi, direttamente ascrivibili alla ricorrente: è evidente che il titolo di responsabilità muta nei due casi ed è altrettanto chiaro che per difendere i propri interessi, in sede procedimentale o giurisdizionale, la ricorrente ha interesse a prendere conoscenza degli atti di indagine che attestano la natura della contaminazione, le cause ed i terreni coinvolti; b) parimenti dalle citate note della Provincia non è dato comprendere se la contaminazione da mercurio possa derivare dalla attività siderurgica o se si ipotizzi che essa derivi solo o anche dalla attività di industria chimica posta in essere da altre aziende della zona; neppure si capisce se tale contaminazione da mercurio riguardi fondi diversi rispetto a quelli sui quali è stato rilevato un inquinamento da idrocarburi e metalli dei quali potrebbe dover rispondere la ricorrente: orbene, è evidente l’interesse di questa ultima ad accedere anche agli atti relativi al procedimento finalizzato a rimuovere gli effetti della contaminazione da mercurio, stante – ancorquì – che il titolo o la misura della responsabilità della ricorrente muta con riferimento a beni di proprietà di terzi che risultino contaminati per effetto di comportamenti posti in essere da aziende terze.
12. Accertata la legittimazione e l’interesse della ricorrente a prendere visione degli atti relativi ai procedimenti di cui sopra, il Collegio rileva che il fatto che tali procedimenti non siano ancora giunti a termine non giustifica di per sé il diniego di ostensione opposto dalla Provincia, né un differimento dello stesso. Le categorie di atti sottratti all’accesso sono specificamente individuate all’art. 24 della L. 241/90 e non vi sono ragioni per credere – dal momento che la Provincia nulla osserva al proposito – che esse includano gli atti richiesti dalla ricorrente: il riferimento, che si legge nell’atto impugnato, al fatto che i procedimenti amministrativi non sono ancora giunti a termine lascia pensare che la Provincia abbia inteso applicare la previsione che sottraeva all’accesso gli atti preparatori nel corso della formazione dei provvedimenti, ma tale disposizione non è più presente nel corso dell’art. 24 della L. 241/90 e non trova applicazione al caso di specie.
13. Per la medesima ragione la Provincia neppure avrebbe potuto opporre un differimento dell’accesso, a meno di dare conto della esistenza di specifiche esigenze della amministrazione da salvaguardare e della idoneità degli atti richiesti a compromettere, se resi ostensibili, il buon andamento della azione amministrativa: la sussistenza di una tale situazione, tuttavia, non emerge dalla motivazione del provvedimento impugnato e la affermazione – che ivi si legge, secondo cui la ricorrente “si configura quale soggetto interessato potenzialmente in contrapposizione all’azione della Pubblica Amministrazione”, è generica ed inadeguata a tal fine. Essa pare sottendere che la conoscibilità degli atti da parte di un soggetto in potenziale conflitto di interessi con la azione amministrativa sia sempre ed astrattamente idonea a comprometterne l’esito, ma una simile affermazione non può essere generalizzata e del resto – costituendo la sottrazione di documenti all’accesso, anche solo temporaneamente, deroga ad un principio generale – l’Amministrazione è tenuta a dare conto in maniera specifica delle ragioni di diritto e di fatto per cui ravvisa la necessità di differire l’accesso, così come richiesto dall’art. 9 comma 1 del D.P.R. 186/2010, che impone altresì di indicare il periodo di tempo durante il quale l’accesso viene negato.
14. Va peraltro ricordato che il diritto di accesso ancora oggi può essere esercitato solo su documenti materialmente detenuti dalla Amministrazione richiestane, la quale non può essere costretta ad effettuare una attività di elaborazione di dati.
15. Tenuto conto di tutto quanto innanzi esposto il Collegio ritiene che l’istanza di accesso presentata dalla ricorrente poteva e può essere accolta limitatamente ai documenti già acquisiti dalla Provincia e tuttora presenti nel fascicolo dei due procedimenti (ossia nel procedimento avente ad oggetto la contaminazione da metalli ed idrocarburi e nel procedimento avente ad oggetto la contaminazione da mercurio), siano essi costituiti da relazioni tecniche provenienti da esperti o da altri organi e/o amministrazioni, ovvero meri referti di indagini, atti di denuncia e altro, potendosi escludere l’obbligo di accesso solo con riferimento a documenti che richiedano una preventiva attività di elaborazione dati nonché ai documenti in relazione ai quali la Provincia sia in grado di sostenere, con argomenti specifici, che l’ostensione possa compromettere l’azione amministrativa futura.
16. Il ricorso può conseguentemente essere accolto.
17. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:
– annulla la nota della Provincia del Verbano Cusio Ossola n. 10004 del 28/04/2016;
– accerta e dichiara il diritto della ricorrente di accedere ai documenti richiesti con nota del 1/03/2016 nei limiti di cui in motivazione.
Condanna la Provincia del Verbano Cusio Ossola al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese relative al presente procedimento, che si liquidano in Euro 1.000,00 (euro mille) oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 28 settembre 2016 con l’intervento dei magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Silvana Bini, Consigliere
Roberta Ravasio, Consigliere, Estensore