T.A.R. Campania, Sez. V, sent. n. 2082 del 18 aprile 2017 (ud. del 7 marzo 2017)
Pres. Scudeller, Est. Caminiti
Rifiuti. Abbandono da parte di terzi ignoti. Proprietario dell’area. Requisito della colpa. Accertamento.
[…] elemento imprescindibile ai fini dell’adozione dell’ordinanza di rimozione dei rifiuti a carico del proprietario è l’accertamento dell’elemento psicologico, quanto meno sotto il profilo della colpa […] in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr.: T.A.R. Campania, Sez. I; 19 marzo 2004, n. 3042, T.A.R. Toscana, 12 maggio 2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20 gennaio 2003, n. 168). Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L. vo n. 152/2006, segnatamente del disposto di cui all’art. 192, in tema di ambiente, con la conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell’Amministrazione procedente, sulla base di un’istruttoria completa e di un’esauriente motivazione, dell’imputabilità soggettiva della condotta (Cfr. C. di S., V, 19.3.2009, n. 1612, 25.8.2008, n. 4061). In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell’illecito ambientale, alcun spazio v’è per una responsabilità oggettiva, nel senso che – ai sensi dell’art. 192 – per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in relazione ad un’eventuale responsabilità solidale del proprietario dell’area ove si è verificato l’abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo (T.A.R. Campania, sez. V 3/03/2014 n. 1294).
T.A.R. Campania, Sez. V, sent. n. 2082 del 18 aprile 2017 (ud. del 7 marzo 2017)
N. 02082/2017 REG.PROV.COLL.
N. 03365/2015 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3365 del 2015, proposto da:
Ente Autonomo Volturno Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’avvocato Pasquale Allocca, con domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, corso Garibaldi n. 387;
contro
Comune di Mugnano di Napoli non costituito in giudizio;
per l’annullamento
previa sospensione dell’efficacia
Dell’ordinanza del dirigente del IV settore n. 17/2015 del 12/05/2015, notificata il successivo 18.5.2015 avente ad oggetto rimozione e smaltimento di rifiuti costituiti da materiale edile di risulta depositati nell’area di pertinenza di Ente autonomo Volturno adiacente via Sansone in Mugnano di Napoli e i relativi atti presupposti
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 marzo 2017 la dott.ssa Diana Caminiti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.Con atto notificato in data 17 giungo 2015 e depositato il successivo 21 giugno, l’Ente Autonomo Volturno ha impugnato l’ordinanza del dirigente del IV settore n. 17/2015 del 12/05/2015 del Comune di Mugnano di Napoli, notificata il successivo 18.5.2015, avente ad oggetto la rimozione e lo smaltimento di rifiuti costituiti da materiale edile di risulta depositati nell’area di pertinenza dell’Ente ricorrente adiacente via Sansone in Mugnano di Napoli.
2. Ritenendo l’atto de quo illegittimo, parte ricorrente ha articolato, in tre motivi di ricorso, le seguenti censure:
I. Violazione dell’art. 13 e 14 d.lgs. 5.2.1997 n. 22. Violazione del giusto procedimento.
Il ricorrente assume la violazione della normativa in rubrica sulla base del presupposto che lo sversamento indiscriminato dei rifiuti, in mancanza del necessario accertamento del dolo o della colpa, non poteva essergli imputato.
Infatti il Comune di Mugnano, con nota della Polizia Municipale del 18.05.2015, riportata nel provvedimento impugnato (nota del pari impugnata), comunicava che all’interno di aree di pertinenza delle circumvesuviane erano presenti rifiuti “ingombranti, indifferenziati, pneumatici, vetro, ecc. abbandonati ad opera di ignoti”.
Seguiva l’ordinanza del Comune di Mugnano n. 17 del 18.05.2015, oggetto di impugnativa, che, in pretesa applicazione degli artt. 23 e 24 del d.lgs. 369 del 1997 e d.lgs. 167/2000, imponeva all’E.a.v. di provvedere alla rimozione dei rifiuti abbandonati nelle aree sopra individuate, pur in mancanza del necessario accertamento dell’elemento psicologico.
II. Violazione dell’art. 192 del d.lgs. 152/06.
L’E.a.v. assume l’illegittimità dell’ordinanza gravata anche sotto altro profilo, deducendo che l’accertamento della imputabilità del fatto (sversamento) al proprietario a titolo di dolo o colpa, sulla base della normativa in rubrica, deve essere effettuato in contraddittorio con gli interessati dai soggetti preposti al controllo mentre, nel caso di specie, la Polizia Municipale aveva asseritamente accertato l’esistenza di rifiuti sul suolo di pertinenza del ricorrente – adiacente Via Sansone in Mugnano di Napoli – senza provvedere ad alcun accertamento in contraddittorio.
III. Violazione dell’art. 7 della legge 7.8.1990 n. 241. Violazione del giusto procedimento di legge.
Il ricorrente deduce infine che il procedimento doveva intendersi ulteriormente viziato perché il Comune non solo non aveva provveduto alla verifica in contraddittorio, così come denunciato nel secondo motivo di ricorso, ma non aveva provveduto neanche alla comunicazione di avvio del procedimento.
3. Il Comune intimato non si è costituito, nonostante la regolarità della notifica.
4. Con ordinanza cautelare n. 01651/2015 l’istanza cautelare è stata accolta sulla base dei seguenti rilievi “Ritenuto che allo stato il ricorso appare sorretto da fondate censure in ragione dell’assenza di prova sull’elemento psicologico”.
5. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’esito dell’udienza pubblica del 7 marzo 2017.
6. Il Collegio esaminerà i motivi di ricorso in ordine logico e con disamina congiunta delle censure fondate sui medesimi presupposti o comunque connesse.
7. Senza dubbio fondato è il primo motivo di ricorso, relativo al mancato accertamento dell’elemento piscologico, in quanto dal provvedimento oggetto di impugnativa non è dato evincere alcunché al riguardo, essendo il medesimo semplicemente motivato sulla base dei seguenti rilievi: “VISTA la relazione del servizio della Polizia Municipale prot. n.1542 del 07/05/2015, assunta al protocollo generale in data 07/05/2015 al n, 7085 da cui si evince che:
“oggetto: Relazione di servizio relativo e sversamenti illegali di materiale edile di risulta in prossimità di via L. R. Sansone, tratto di proprietà dell’Ente Autonomo Volturno s.r.1, – Socio Unico Regione Campania, via Cisterna dell’Olio n. 44 – 80134 Napoli. L’anno 2016, Il giorno 7 del mese dì maggio, alle ore 12,15 circa, i sottoscritti aa.ss. Biagio Di Bennardo e Rosario Trinchillo a seguito di segnalazione di alcuni cittadini, si portavano sul tratto di strada di proprietà dell’Ente Autonomo Volturno srl, come in rubrica meglio precisato, adiacente la via L. R. Sansone, ove accertavano che ignoti avevano illegalmente scaricato circa dieci metri cubi di materiale edile di risulta. I residenti delle abitazioni prossime all’area in esame riferivano di non esserti accorti di nulla e che la sera precedente il sito non era ancora stato interessato dallo scarico. Si ritiene pertanto che lo scarico sia stato effettuato nelle ore notturne a cavallo fra il 6 ed il sette cm, con l’ausilio di un autocarro dotato di ribaltabile. Nel corso dell’ispezione del materiale depositato illegalmente non sono stati rinvenuti elementi utili all’identificazione dell’autore del fatto. Sul posto e nella sua adiacenza non sono installate camere di sorveglianza. VISTO il D. Lgs, n. 22/97 artt.13 e 14, integrato dall’art. 1c., 23 e 24 del D, Lps. n, 389/97; VISTO II D. Lgs. 18.8,2000 n, 267;
RICHIAMATA l’Ordinanza Sindacale n, 2/2013 dal 10/05/2013 in materia di tutela del decoro urbano e dell’incolumità pubblica;
VISTA ogni altra disposizione di legge vigente In materia.
ORDINA
All’ENTE AUTONOMO VOLTURNO S.R.L. – Socio Unico Regione Campania, via Cisterna Dell’Olio n. 44 – 80134 Napoli, quale proprietaria dell’area, di provvedere “AD HORAS” e, comunque, entro e non oltre 7 giorni dal ricevimento della presente ad eliminare gli inconvenienti in premessa evidenziati”.
7.1. Ed invero, a prescindere dal richiamo contenuto nell’ordinanza in epigrafe ad una normativa ormai superata a seguito dell’emanazione del D.lgs. 152/2006, si deve osservare che tanto alla stregua della indicata normativa, quanto di quella attualmente vigente, elemento imprescindibile ai fini dell’adozione dell’ordinanza di rimozione dei rifiuti a carico del proprietario è l’accertamento dell’elemento psicologico, quanto meno sotto il profilo della colpa, laddove nell’impugnato provvedimento non vi è alcun riferimento al riguardo.
7.2. Infatti la giurisprudenza ha evidenziato in numerose occasioni (ex multis, Cfr.: T.A.R. Campania, sez. V, 6 ottobre 2008, n. 13004), che, in caso di rinvenimento di rifiuti da parte di terzi ignoti, il proprietario non può essere chiamato a rispondere della fattispecie di abbandono o deposito incontrollato di rifiuti sulla propria area se non viene individuato a suo carico l’elemento soggettivo del dolo o della colpa, per cui lo stesso soggetto non può essere destinatario di ordinanza sindacale di rimozione e rimessione in pristino (Cfr.: T.A.R. Campania, Sez. I; 19 marzo 2004, n. 3042, T.A.R. Toscana, 12 maggio 2003, n. 1548, C. di S., IV Sez. 20 gennaio 2003, n. 168).
Tanto perché l’art. 14 D.L. vo 5 febbraio 1997, n. 22, in tema di divieto di abbandono incontrollato sul suolo e nel suolo, oltre a chiamare a rispondere dell’illecito ambientale l’eventuale “responsabile dell’inquinamento”, accolla in solido anche al proprietario dell’area la rimozione, l’avvio a recupero o lo smaltimento dei rifiuti ed il ripristino dello stato dei luoghi, ma ciò solo nel caso in cui la violazione sia imputabile a titolo di dolo o di colpa (Cfr.: T.A.R. Lombardia, Sez. I, 26 gennaio 2000, n. 292 e T.A.R. Umbria 10 marzo 2000, n. 253).
7.3. Tale rigorosa disciplina trova conferma nel sistema normativo attualmente vigente, quale quello del D.L. vo n. 152/2006, segnatamente del disposto di cui all’art. 192, in tema di ambiente, con la conseguente illegittimità degli ordini di smaltimento dei rifiuti indiscriminatamente rivolti al proprietario di un fondo in ragione della sua mera qualità ed in mancanza di adeguata dimostrazione da parte dell’Amministrazione procedente, sulla base di un’istruttoria completa e di un’esauriente motivazione, dell’imputabilità soggettiva della condotta (Cfr. C. di S., V, 19.3.2009, n. 1612, 25.8.2008, n. 4061).
In siffatto disposto normativo tutto incentrato su una rigorosa tipicità dell’illecito ambientale, alcun spazio v’è per una responsabilità oggettiva, nel senso che – ai sensi dell’art. 192 – per essere ritenuti responsabili della violazione dalla quale è scaturita la situazione di inquinamento, occorre quantomeno la colpa. E tale regola di imputabilità a titolo di dolo o colpa non ammette eccezioni, anche in relazione ad un’eventuale responsabilità solidale del proprietario dell’area ove si è verificato l’abbandono ed il deposito incontrollato di rifiuti sul suolo e nel suolo (T.A.R. Campania, sez. V 3/03/2014 n. 1294).
Infatti non facendosi cenno nell’ordinanza impugnata ad accertamenti o a verifiche dai quali emerga che l’abbandono dei rifiuti sia ascrivibile (anche) a responsabilità dell’Ente proprietario, una presunta culpa in vigilando di quest’ultimo (comunque non evidenziata nel gravato provvedimento) non sarebbe in ogni caso sufficiente ad addebitargli la responsabilità per lo sversamento di rifiuti.
Infatti, il dovere di diligenza che fa carico al titolare del fondo, non può arrivare al punto di richiedere un costante vigilanza, da esercitarsi giorno e notte, per impedire ad estranei di invadere l’area e, per quanto riguarda la fattispecie regolata dall’art. 14, comma 3, del D.L. vo n. 22 del 1997 (ora art. 192 del D.L. vo n. 152 del 2006) di abbandonarvi rifiuti. La richiesta di un impegno di tale entità travalicherebbe oltremodo gli ordinari canoni della diligenza media (e del buon padre di famiglia) che è alla base della nozione di colpa, (Cfr., ex plurimis: C. di S., Sez. V, 8.3.2005, n. 935; T.A.R. Campania, Sez. V, 5.8.2008, n. 9795; T.A.R. Campania, sez. V 3/03/2014 n. 1294 cit.).
7.4 Ne deriva che, in tale situazione, e senza che sia stato comprovato l’esistenza di un nesso causale tra la condotta del proprietario e l’abusiva immissione di rifiuti nell’ambiente, un concreto obbligo di garanzia a carico della ricorrente, per la mera qualità di proprietaria/custode, è inesigibile, in quanto riconducibile ad una responsabilità oggettiva che, però, esula anche dal dovere di custodia di cui all’art. 2051 cod. civ. il quale consente sempre la prova liberatoria in presenza di caso fortuito (da intendersi in senso ampio, comprensiva anche del fatto del terzo e della colpa esclusiva del danneggiato).
8. Quanto si è andato esponendo rafforza la fondatezza del secondo e terzo motivo di ricorso, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto del pari attinenti alla violazione delle regole poste a presidio del giusto procedimento e del principio del contraddittorio.
8.1. Al riguardo, mentre l’art. 7 della legge n. 241/1990, con previsione di carattere generale, prescrive la doverosa comunicazione dell’avvio del procedimento agli interessati, l’art. 192, comma 3, D.L. vo n. 152/2006, nella specifica materia ambientale, prescrive che i controlli svolti dall’Amministrazione riguardo all’abbandono di rifiuti debbano essere effettuati in contraddittorio con i soggetti interessati, con la conseguente osservanza delle regole che garantiscono la partecipazione dell’interessato all’istruttoria amministrativa (ex multis T.A.R. Campania, sez. V 3/03/2014 n. 1294 cit.; T.A.R. Lazio – Roma sez. 2° 17/09/20013 n. 8302 secondo cui “ai procedimenti preordinati all’emanazione dell’ordinanza di rimozione e smaltimento dei rifiuti ai sensi dell’art. 192 del d.lg. n. 152 del 2006, si deve applicare la disciplina sulla comunicazione di avvio del procedimento ex articolo 7 della legge n. 241 del 1990, in quanto adempimento obbligatorio, rispetto al quale risulta recessivo, nella specifica materia, l’articolo 21 octies, con conseguente illegittimità dell’ordinanza non preceduta dalla comunicazione stessa(T.A.R. Lombardia-Milano, sez. IV, 14 gennaio 2013, n. 93))”.
8.2. Al riguardo non solo nell’ordinanza gravata non vi è alcun riferimento al preventivo invio della nota di comunicazione di avvio del procedimento, ma l’Amministrazione, non avendo inteso costituirsi, non ha fornito alcuna prova, come suo onere (stante il principio della vicinanza della prova e dell’impossibilità di prova negativa, richiamati tra le altre dalla nota sentenza SS.UU. n. 13533 del 30 ottobre 2001) dell’invio di tale nota.
9. Alla stregua di tali rilievi il ricorso va accolto, con conseguente annullamento dell’atto in epigrafe.
10. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla l’atto in epigrafe indicato.
Condanna il Comune di Mugnano alla refusione delle spese di lite nei confronti di parte ricorrente, liquidate in complessivi euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre alla restituzione del contributo unificato ed oltre oneri accessori, se dovuti, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 7 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:
Santino Scudeller, Presidente
Diana Caminiti, Primo Referendario, Estensore
Paolo Marotta, Primo Referendario