LA CONVENZIONE DI AAHRUS E IL DIRITTO ALL’INFORMAZIONE AMBIENTALE.
Nel 1972 a Stoccolma si tenne la Conferenza delle Nazioni Unite sull’Ambiente umano, da cui scaturì un Piano d’azione e una dichiarazione di principi basata su tre punti fondamentali:
- la necessità di prevenire le principali cause di inquinamento e i rischi ecologici più rilevanti;
- la libertà di sfruttamento delle risorse naturali in conformità ai principi sanciti dalla Carta delle Nazioni Unite con modalità idonee a garantire a tutti i consociati condizioni di vita soddisfacenti;
- il rinvio ad una politica di cooperazione coinvolgendo tutti gli Stati membri dell’Unione europea, in virtù del principio di eguaglianza, per limitare danni o aggressioni all’ambiente.
Il 25 giugno 1998 venne invece stipulata ad Aahrus, in Danimarca, una convenzione avente ad oggetto “l’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale”.
La Convenzione di Aahrus, ratificata nell’ordinamento italiano con la Legge n. 108/2001, richiama tra l’altro espressamente il primo principio della Dichiarazione di Stoccolma del 1972 sull’ambiente umano, la quale ha indicato come diritto fondamentale lo svolgimento della vita in condizioni soddisfacenti in un ambiente che consenta di vivere nella dignità e nel benessere (a cui è corredato il dovere solenne di proteggere e migliorare l’ambiente a favore delle generazioni presenti e future) nonché il decimo principio della Dichiarazione di Rio de Janerio del 1992 sull’ambiente e lo sviluppo, il quale ha sancito quale miglior metodo per trattare le questioni ambientali quello di assicurare la partecipazione di tutti i cittadini interessati, ai diversi livelli. Con possibilità di adeguato accesso a livello nazionale alle informazioni concernenti l’ambiente in possesso delle pubbliche autorità, comprese le informazioni relative alle sostanze ed attività pericolose nella comunità, con possibilità di partecipare ai processi decisionali e un effettivo accesso ai procedimenti giudiziari ed amministrativi, compresi i mezzi di ricorso e di indennizzo.
Nell’ottica di questi principi generali l’accesso alle informazioni ambientali viene considerato di primaria importanza anche in relazione al miglioramento dei processi decisionali in funzione della maggior partecipazione dei cittadini, viene stabilita quale finalità il diritto di accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale in conformità alle disposizioni della convenzione stessa, la quale costituisce il primo trattato multilaterale in materia ambientale avente ad oggetto l’imposizione di obblighi verso i cittadini degli Stati membri dell’Unione europea.
LA DISCIPLINA DELL’ACCESSO ALL’INFORMAZIONE AMBIENTALE NELL’ORDINAMENTO ITALIANO.
Nell’ordinamento italiano la prima disposizione in materia di accesso all’informazione ambientale si ricava già a partire dalla Legge 349/1986 istitutiva del Ministero dell’Ambiente, al cui art. 14 comma 1 venne assicurata la più ampia divulgazione delle informazioni sullo stato dell’ambiente da parte del Ministero dell’Ambiente e al cui comma 3 si stabilì che “qualsiasi cittadino ha diritto di accesso alle informazioni sullo stato dell’ambiente disponibili […] presso gli uffici della Pubblica Amministrazione”.
Con l’introduzione della Legge n. 241/1990 e ss. mm., ciò che era una petizione di principio si è trasformata in un vero e proprio diritto all’accesso alla documentazione amministrativa, al fine di favorire e assicurare l’imparzialità e la trasparenza della Pubblica Amministrazione, con un ulteriore ampliamento in capo alla Pubblica Amministrazione di attivarsi affinchè la conoscibilità dei provvedimenti sia assicurata. Ciò lo si ricava dall’art. 22 comma 2 di tale legge, laddove si statuisce che “L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza”. L’art. 22 comma 1 definisce inoltre. L’art. 22 della Legge n. 241/1990 definisce infatti il diritto di accesso come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi, laddove per documento amministrativo si intende “ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale”, mentre per interessati vengono indicati “tutti i soggetti privati, compresi quelli portatori di interessi pubblici o diffusi, che abbiano un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso”.
L’AVVENTO DEL D. LGS. N. 195/2005 IN TEMA DI ACCESSO ALL’INFORMAZIONE AMBIENTALE.
Con l’avvento del d. lgs. n. 37/1997 [1] e successivamente del d. lgs. 19 agosto 2005 n. 195 [2] in tema di accesso del pubblico all’informazione ambientale sono state determinate le condizioni, i termini e le modalità di esercizio del diritto di accesso all’informazione ambientale.
Il decreto identifica come “informazione ambientale” qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica od in qualunque altra forma materiale concernente:
“1) lo stato degli elementi dell’ambiente, quali l’aria, l’atmosfera, l’acqua, il suolo, il territorio, i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità biologica ed i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, e, inoltre, le interazioni tra questi elementi;
2) fattori quali le sostanze, l’energia, il rumore, le radiazioni od i rifiuti, anche quelli radioattivi, le emissioni, gli scarichi ed altri rilasci nell’ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell’ambiente, individuati al numero 1);
3) le misure, anche amministrative, quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e ogni altro atto, anche di natura amministrativa, nonchè le attività che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori dell’ambiente di cui ai numeri 1) e 2), e le misure o le attività finalizzate a proteggere i suddetti elementi;
4) le relazioni sull’attuazione della legislazione ambientale;
5) le analisi costi-benefici ed altre analisi ed ipotesi economiche, usate nell’ambito delle misure e delle attività di cui al numero 3);
6) lo stato della salute e della sicurezza umana, compresa la contaminazione della catena alimentare, le condizioni della vita umana, il paesaggio, i siti e gli edifici d’interesse culturale, per quanto influenzabili dallo stato degli elementi dell’ambiente di cui al punto 1) o, attraverso tali elementi, da qualsiasi fattore di cui ai punti 2) e 3)”.
Rispetto alla necessità prevista dalla Legge n. 241/1990 della presenza di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso, l’informazione ambientale viene fornita a chiunque ne faccia richiesta, senza che questi debba dichiarare il proprio interesse, con obbligo di messa a disposizione delle informazioni richieste entro 30 giorni dalla data di ricevimento della richiesta ovvero entro 60 giorni dalla stessa data nel caso in cui l’entità e la complessità della richiesta sono tali da non consentire di soddisfarla entro il predetto termine (ed in questo caso debbono essere comunicate al richiedente sia la proroga sia le motivazioni ad essa sottese).
Un limite ostativo considerato è la proposizione di una richiesta eccessivamente generica, alla quale la Pubblica Amministrazione deve in ogni caso richiedere, entro 30 giorni dal ricevimento della richiesta stessa, la specificazione dei dati prestando, a tale scopo, la propria collaborazione, anche attraverso la fornitura di informazioni sull’uso dei cataloghi pubblici, salvo la facoltà di respingere la richiesta espressa in termini eccessivamente generici.
Per quanto riguarda i casi di esclusione del diritto di accesso all’informazione ambientale, le casistiche individuate dal decreto de quo sono le seguenti:
- informazione non detenuta dall’autorità pubblica a cui la richiesta è rivolta (in questo caso comunque l’autorità pubblica se conosce quale autorità detiene l’informazione, trasmette rapidamente la richiesta a quest’ultima e ne informa il richiedente ovvero comunica allo stesso quale sia l’autorità pubblica dalla quale è possibile ottenere l’informazione richiesta);
- manifesta irragionevolezza della richiesta in relazione alle finalità di informazione ambientale;
- eccessiva genericità della richiesta;
- richiesta riguardante materiali, documenti o dati incompleti o in corso di completamento. In tale caso, l’autorità pubblica informa il richiedente circa l’autorità che prepara il materiale e la data approssimativa entro la quale detto materiale sarà disponibile;
- richiesta riguardante comunicazioni interne, tenuto, in ogni caso, conto dell’interesse pubblico tutelato dal diritto di accesso.
Inoltre, l’accesso all’informazione ambientale viene negato quando la divulgazione dell’informazione reca pregiudizio:
a) alla riservatezza delle deliberazioni interne delle autorità pubbliche, secondo quanto stabilito dalle disposizioni vigenti in materia;
b) alle relazioni internazionali, all’ordine e sicurezza pubblica o alla difesa nazionale;
c) allo svolgimento di procedimenti giudiziari o alla possibilità per l’autorità pubblica di svolgere indagini per l’accertamento di illeciti;
d) alla riservatezza delle informazioni commerciali o industriali, secondo quanto stabilito dalle disposizioni vigenti in materia, per la tutela di un legittimo interesse economico e pubblico, ivi compresa la riservatezza statistica ed il segreto fiscale, nonchè ai diritti di proprietà industriale, di cui al d. lgs. 10 febbraio 2005, n. 30;
e) ai diritti di proprietà intellettuale;
f) alla riservatezza dei dati personali o riguardanti una persona fisica, nel caso in cui essa non abbia acconsentito alla divulgazione dell’informazione al pubblico, tenuto conto di quanto stabilito dal d. lgs. 30 giugno 2003, n. 196;
g) agli interessi o alla protezione di chiunque abbia fornito di sua volontà le informazioni richieste, in assenza di un obbligo di legge, a meno che la persona interessata abbia acconsentito alla divulgazione delle informazioni in questione;
h) alla tutela dell’ambiente e del paesaggio, cui si riferisce l’informazione, come nel caso dell’ubicazione di specie rare.
Va precisato che l’applicazione del diniego all’informazione ambientale dovrebbe essere operato dall’autorità pubblica in via restrittiva, effettuando, in relazione a ciascun caso, una valutazione ponderata fra l’interesse pubblico all’informazione ambientale e l’interesse tutelato dall’esclusione dall’accesso.
L’accesso alle informazioni ambientali è inoltre qualificato come gratuito, salva l’applicazione di diritti per il rilascio delle copie documentali [3]. In casi particolari è possibile applicare una tariffa determinata sulla base del costo effettivo del servizio, con conseguente ed adeguata informativa al pubblico sull’entità della tariffa e sulle circostanze nelle quali possa essere applicata.
Viene garantita anche adeguata tutela in tema di diniego o di silenzio rifiuto da parte della pubblica autorità sulla richiesta di accesso all’informazione ambientale, con possibilità di ricorso giurisdizionale al Tribunale Amministrativo Regionale o richiesta di riesame al difensore civico territorialmente competenti [4].
E’ bene precisare infine che le informazioni ambientali detenute dalle autorità pubbliche devono corrispondere a criteri qualitativi, dovendo essere aggiornate, precise e confrontabili.
L’ACCESSO ALL’INFORMAZIONE AMBIENTALE E IL D. LGS. N. 152/2006.
La tematica dell’accesso e della diffusione dell’informazione ambientale viene contemplata anche nel Testo Unico Ambientale, il quale all’art. 3-sexies prevede che “chiunque, senza essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante, può accedere alle informazioni relative allo stato dell’ambiente e del paesaggio nel territorio nazionale”.
Oltre a tale enunciazione, l’attività conoscitiva in materia ambientale viene richiamata in numerosi articoli del d. lgs. 152/2006:
- 9 in tema di procedure in materia di VIA, VAS e AIA;
- 17 in tema di informazione sulla decisione per la VAS e art. 27 per la VIA;
- 55 in tema di attività conoscitiva in materia di difesa del suolo e lotta alla desertificazione;
- 122 in tema di informazione e consultazione pubblica ai fini dell’attuazione della parte terza del d. lgs. n. 152/2006 (gestione delle risorse idriche);
- 162 in tema di partecipazione, garanzia e informazione degli utenti in relazione al servizio idrico;
- 219 in tema di criteri informatori dell’attività di gestione dei rifiuti di imballaggio;
- 318 comma 4 in tema di disciplina dello scambio di informazioni tra gli Stati membri dell’Unione europea qualora un danno ambientale riguardi più Paesi.
[1] Attuativo della Direttiva 90/313/CEE.
[2] Attuativo della Direttiva 2003/4/CE ed abrogativo del d. lgs. n. 37/1997.
[3] L’art. 25, comma 1, della legge 7 agosto 1990, n. 241 così recita: «Art. 25 (Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi). – 1. Il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti è gratuito. Il rilascio di copia è subordinato soltanto al rimborso del costo di riproduzione, salve le disposizioni vigenti in materia di bollo, nonchè i diritti di ricerca e di visura.».
[4] Nei confronti degli atti delle amministrazioni centrali e periferiche dello Stato tale richiesta è inoltrata presso la commissione per l’accesso.