T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, sent. n. 184 del 22 febbraio 2019 (ud. del 13 febbraio 2019)
Pres. Politi, Est. Garbari
AMBIENTE. Discrezionalità amministrativa e tecnica e limiti al sindacato di legittimità.
Le valutazioni di compatibilità ambientale e paesaggistica sono connotate da ampia discrezionalità amministrativa e tecnica, sulle quali il sindacato di legittimità si arresta ai soli profili di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, carenza o totale inadeguatezza dell’istruttoria.
Relativamente ai profili di discrezionalità tecnica, il sindacato è intrinseco, ma non sostitutivo. Pur a fronte di un sindacato intrinseco sugli apprezzamenti tecnici opinabili compiuti dalla P.A., laddove non emergano profili di palese erroneità o inattendibilità, ma solo margini di fisiologica opinabilità, della valutazione tecnico-specialistica operata dalla P.A., il Giudice non può sovrapporre alla valutazione tecnica opinabile dell’Amministrazione competente la propria. Diversamente ragionando, verrebbe a determinarsi una inappropriata sostituzione ad un giudizio opinabile (nella specie, quello della Commissione VIA) di un giudizio (espresso in sede di controllo giurisdizionale) altrettanto incerto e opinabile, con riveniente trasmodazione del sindacato in un precluso ambito di merito. Quanto al controllo esercitabile dal giudice amministrativo sulle valutazioni prettamente discrezionali (anch’esse, come detto, ravvisabili in tema di VIA alla luce dei valori primari coinvolti), esso deve essere svolto ab estrinseco, nei limiti della rilevabilità ictu oculi dei vizi di legittimità dedotti, essendo diretto ad accertare la sussistenza di seri indici di invalidità e non alla sostituzione dell’amministrazione. (..) Il giudizio di compatibilità ambientale, pur reso sulla base di oggettivi criteri di misurazione pienamente esposti al sindacato del giudice, è attraversato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse dell’esecuzione dell’opera; apprezzamento che è sindacabile dal giudice amministrativo, nella pienezza della cognizione del fatto, soltanto in ipotesi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, nel caso in cui l’istruttoria sia mancata o sia stata svolta in modo inadeguato e risulti perciò evidente lo sconfinamento del potere discrezionale riconosciuto all’Amministrazione (T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. I, 20 novembre 2018, n. 1098).
T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, sent. n. 184 del 22 febbraio 2019 (ud. del 13 febbraio 2019)
00184/2019 REG.PROV.COLL.
00618/2014 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
sezione staccata di Brescia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 618 del 2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da Cristiano Turra, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Aliverti e Francesco De Marini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Zanini in Brescia, via Vittorio Emanuele II;
contro
Comune di Iseo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Domenico Bezzi, con domicilio eletto presso il suo studio in Brescia, via Armando Diaz, 13/c;
Autorità di Bacino Lacuale dei Laghi di Iseo, Endine e Moro, non costituita in giudizio;
nei confronti
Nautica Pezzotti Antonio, Regione Lombardia, Mazzucchi Alessandro, non costituiti in giudizio;
Provincia di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Raffaella Rizzardi, Magda Poli e Gisella Donati, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura provinciale in Brescia, Palazzo Broletto, Piazza Paolo VI, n. 29;
per l’annullamento
Con il ricorso introduttivo:
– della deliberazione della Giunta del Comune di Iseo n. 43 del 24 febbraio 2014, avente ad oggetto “parere nuova proposta di ampliamento del porto nautica Antonio Pezzotti con sede nella frazione di Pilzone”;
– di ogni ulteriore atto e provvedimento antecedente, successivo e/o comunque connesso, ed in particolare del provvedimento di concessione demaniale per l’ampliamento del porto esistente gestito dalla Ditta Nautica Pezzotti Antonio, non noto al ricorrente, e della delibera della Giunta comunale di Iseo n. 80 dell’11 aprile 2011, non nota al ricorrente e richiamata nella delibera della Giunta del Comune di Iseo n. 43/2014;
Con il primo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 13 ottobre 2014:
– ancora della deliberazione della giunta del Comune di Iseo n. 43 del 24 febbraio 2014;
– del verbale della conferenza di servizi del 20 marzo 2014 convocata dall’Autorità di Bacino Lacuale dei Laghi d’Iseo, Endine e Moro e dei pareri favorevoli ivi rilasciati espressamente inclusi il parere idraulico e demaniale della medesima Autorità di Bacino;
– del parere della Provincia di Brescia, settore ambiente G 36033 del 20 marzo 2014;
– del decreto del dirigente della Struttura Valutazione di Impatto ambientale della Regione Lombardia n. 7189 del 28 luglio 2014, con il quale il progetto di ampliamento della Nautica Pezzotti è stato escluso dalla Procedura di Valutazione d’Impatto Ambientale;
Con il secondo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 19 novembre 2014:
– ancora del provvedimento di esclusione dalla V.I.A. adottato con decreto del dirigente della Struttura Valutazione di Impatto ambientale della Regione Lombardia n. 7189 del 28 luglio 2014;
Con il terzo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 11 febbraio 2015:
– del verbale della conferenza di servizi del 14 novembre 2014 convocata dall’Autorità di Bacino Lacuale dei Laghi di Iseo, Endine e Moro e dei pareri favorevoli ivi rilasciati, espressamente inclusi il parere della Provincia di Brescia, settore ambiente, dell’Autorità di Bacino ai fini idraulico e demaniale, del Comune di Iseo;
– del parere della Provincia di Brescia, settore ambiente, PG 140613 del 14 novembre 2014;
– del provvedimento di concessione in favore della Nautica Pezzotti, non noto al ricorrente;
Con il quarto ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 15 giugno 2015:
– della determinazione n. 56/18 del 7 aprile 2015, trasmessa al ricorrente in data 17 aprile 2015, con la quale l’Autorità di Bacino Lacuale e dei Laghi di Iseo, Endine e Moro ha concesso alla Ditta Nautica Pezzotti Antonio l’utilizzo dell’area demaniale richiesta per l’ampliamento del Porto turistico esistente, dando altresì atto che detto provvedimento ha valenza di autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 del d.lgs. 42/2004 e di ogni ulteriore atto o provvedimento antecedente, successivo e/o comunque connesso.
Nonché per la condanna
delle amministrazioni intimate al risarcimento dei danni patiti dal ricorrente in conseguenza dei provvedimenti impugnati.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Iseo e della Provincia di Brescia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2019 la dott.ssa Elena Garbari e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Il signor Cristiano Turra è proprietario di una villa con annesso giardino nella frazione di Pilzone del Comune di Iseo, in riva all’omonimo lago, area vincolata ai sensi del D.M. 29 aprile 1960.
Con l’odierno giudizio, come risultante dal ricorso introduttivo depositato in data 6 giugno 2014 e dai quattro successivi ricorsi per motivi aggiunti, il ricorrente denuncia l’illegittimità di tutti gli atti dell’iter finalizzato al rilascio dei titoli abilitativi per il progetto di ampliamento di una struttura portuale confinante con la sua proprietà. Detto intervento, proposto da Nautica Pezzotti Antonio, attuale concessionaria del porto, prevede l’incremento degli attuali 40 ormeggi per l’attracco di imbarcazioni da diporto con la realizzazione di 37 ormeggi aggiuntivi, attraverso la posa di moduli galleggianti frangionde e di un pontile galleggiante; la nuova struttura prevede uno sviluppo planimetrico verso il centro del lago, riprendendo le direttrici geometriche caratterizzanti il porto esistente.
Il ricorrente chiede l’annullamento degli atti gravati affidandosi complessivamente a 17 motivi, che saranno esaminati nella parte in diritto; inoltre formula in via subordinata domanda di risarcimento dei danni derivanti dal minor valore che la realizzazione del progetto comporterebbe per la sua proprietà.
Si è costituita in giudizio la Provincia di Brescia, eccependo in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che il ricorso afferisce alla legittimità dell’uso del demanio idrico e quindi a materia di competenza del Tribunale superiore delle acque pubbliche; l’Amministrazione – a supporto del rilievo- richiama l’ordinanza n. 18977/17 adottata dalla Corte di Cassazione all’esito del regolamento di giurisdizione promosso dal signor Alessandro Mazzucchi, proprietario dell’altra villa adiacente al porto. Ulteriormente la Provincia rileva la carenza di legittimazione ad agire e di interesse del ricorrente, per non essere l’opera in questione minimamente interferente con la visuale che si gode dalla sua proprietà, stante la collocazione del progettato ampliamento, trovandosi questo, rispetto all’abitazione, all’estremo margine nord del prospiciente panorama lacustre. Nel merito denuncia l’infondatezza delle sollevate doglianze, chiedendo la reiezione del gravame.
Si è costituito in giudizio anche il Comune di Iseo, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione degli atti presupposti, ovvero il precedente parere espresso dall’amministrazione nel 2011 in relazione ad una soluzione progettuale di ampliamento della struttura portuale di maggior impatto rispetto a quella -riduttiva- oggetto dell’odierno ricorso, nonché il P.G.T., che consente l’ampliamento dei porti esistenti. Ulteriormente, con memoria depositata in data 11 gennaio 2019, ha eccepito l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che la controinteressata non ha presentato al Comune alcuna richiesta di ampliamento e che comunque detto progetto risulta incompatibile con la scadenza dell’autorizzazione paesaggistica prevista per luglio 2019. Nel merito denuncia l’infondatezza del gravame, chiedendo che lo stesso sia rigettato.
In prossimità dell’udienza fissata per la trattazione del merito il ricorrente ha replicato all’eccezione relativa al difetto di giurisdizione del giudice amministrativo evidenziando che, mentre la determina recante la modifica della concessione demaniale è stata correttamente impugnata avanti al Tribunale superiore delle acque pubbliche, i provvedimenti prodromici appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo.
All’udienza pubblica del 13 febbraio 2019 la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. L’odierna controversia ha ad oggetto gli atti adottati dalle amministrazioni intimate nell’ambito della procedura preordinata al rilascio dei titoli abilitativi necessari per l’ampliamento della struttura di diporto esistente sul Lago di Iseo e di cui è concessionaria l’odierna controinteressata, conclusasi con il rilascio dell’autorizzazione all’occupazione dell’area demaniale strumentale alla realizzazione dell’intervento.
2. Vanno esaminate in via preliminare le eccezioni in rito sollevate dalle amministrazioni costituite.
2.1. L’Amministrazione provinciale resistente ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in ordine a tutti gli atti impugnati, sostenendo che gli stessi rientrano nella cognizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche, in quanto preordinati al rilascio dell’autorizzazione all’uso del demanio idrico -concesso ad un privato (Nautica Pezzotti) – tramite l’allocazione di pontili galleggianti. L’eccezione è fondata con limitato riferimento al provvedimento di autorizzazione adottato dall’Autorità di Bacino, gravato con il quarto ricorso per motivi aggiunti e peraltro impugnato anche avanti al Tribunale superiore delle acque pubbliche con giudizio attualmente pendente, nonché ai profili di censura strettamente attinenti alle modalità di esercizio della concessione.
2.2. A norma dell’articolo 143 del R.D. 11 dicembre 1933, n. 1775 “Appartengono alla cognizione diretta del Tribunale superiore delle acque pubbliche: a) i ricorsi per incompetenza, per eccesso di potere e per violazione di legge avverso i provvedimenti definitivi presi dall’amministrazione in materia di acque pubbliche (…)”.
Tale disposizione “è stata costantemente interpretata nel senso che sussiste la giurisdizione del Tribunale superiore per le acque pubbliche a conoscere della legittimità dei provvedimenti che incidono in maniera diretta ed immediata sul regime delle acque (cfr. Cons. Stato, sez. V, 16 maggio 2018, n. 2902; Cons. Stato, sez. V, 11 luglio 2016, n. 3055; sez. V, 1 ottobre 2015, n. 4594; Cass. civ. Sez. Unite, 24 ottobre 2017, n. 25184); l’incidenza diretta e immediata è stata, poi, riconosciuta ad ogni provvedimento che, per essere attinente alla realizzazione, sospensione o eliminazione di un’opera idraulica riguardante un’acqua pubblica, concorre, in concreto, a disciplinare le modalità di utilizzazione di quell’acqua (cfr. Cass. civ. Sez. Unite, 31 luglio 2017, n. 18977).” (Cons. Stato, Sez. V, 30 luglio 2018, n. 4660).
Tale orientamento risulta confermato da quanto statuito dalla Corte di Cassazione nell’ambito del parallelo contenzioso azionato dal signor Mazzucchi Alessandro, proprietario di un altro edificio nelle immediate vicinanze della struttura da diporto de qua, all’esito del regolamento di giurisdizione da questo promosso; con riferimento al Tribunale superiore delle acque pubbliche la Corte ha precisato, infatti, che “(…) sono escluse dalla giurisdizione di detto Tribunale le controversie aventi ad oggetto atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque, le quali non richiedono le competenze giuridiche e tecniche, ritenute dal legislatore necessarie – attraverso la configurazione di uno speciale organo giurisdizionale, nella particolare composizione richiesta – per la soluzione dei problemi posti dalla gestione delle acque pubbliche (così, Cass., S.U., n. 21593 del 2013). In senso conforme, vedi anche Cass., S.U., n. 14095 del 2005; Cass., S.U., n. 23070 del 2006; Cass., S.U., n. 8509 del 2009; Cass., S.U., n. 24154 del 2013. Appartengono, quindi, alla giurisdizione del complesso TAR Consiglio di Stato le controversie concernenti atti solo strumentalmente inseriti in procedimenti finalizzati ad incidere sul regime delle acque pubbliche, in cui rileva esclusivamente l’interesse al rispetto delle norme di legge nelle procedure amministrative volte all’affidamento di concessioni o di appalti di opere relative a tali acque (Cass., S.U., n. 21593 del 2013, cit.; Cass., S.U., n. 9149 del 2009; Cass., S.U., n. 10845 del 2009).” (Cass. civ. Sez. Unite, Ord. 31 luglio 2017, n. 18977).
In conformità a quanto statuito dalle Sezioni Unite della Cassazione va quindi riconosciuta la giurisdizione del T.S.A.P. limitatamente al giudizio avente ad oggetto la determinazione dell’Autorità di Bacino concernente l’allocazione di pontili galleggianti sul lago d’Iseo. Rientra invece nella cognizione del giudice amministrativo lo scrutinio di legittimità dei provvedimenti amministrativi adottati dalle amministrazioni competenti per gli aspetti ambientali, urbanistici e paesaggistici del progetto in questione.
2.3. Non merita favorevole apprezzamento l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e legittimazione ad impugnare, asseritamente derivanti dal fatto che il progettato ampliamento non sarebbe interferente con la visuale che si gode dalla proprietà del ricorrente; detto rilievo – formulato dalla difesa dell’amministrazione provinciale- è smentito in fatto dalla documentazione fotografica in atti e dall’incontestata vicinitas dell’immobile del ricorrente con l’opera in questione.
2.4. Il Comune di Iseo ha eccepito invece l’inammissibilità del ricorso avverso la deliberazione della Giunta comunale n. 43/2014 per mancata impugnazione del parere espresso dall’Amministrazione nel 2011 in relazione al Piano Attuativo precedentemente proposto dalla controinteressata, nonché del P.G.T., che consente l’ampliamento dei porti esistenti.
2.5. Detta eccezione è infondata e non merita accoglimento. Non è possibile, infatti, ravvisare alcun nesso sostanziale di pregiudizialità – dipendenza tra il parere favorevole precedentemente espresso dall’Amministrazione comunale su altra ipotesi progettuale e quello oggetto dell’odierno gravame, che, avendo autonoma efficacia, è immediatamente lesivo e, di conseguenza, impugnabile ex se. Parimenti inconferente si rivela l’asserita preclusione per mancata impugnazione del P.G.T., atteso che i ricorrenti non censurano la previsione urbanistica che consente l’ampliamento delle strutture di diporto, bensì il mancato rispetto delle relative prescrizioni, prendendo proprio la disciplina pianificatoria comunale a parametro dell’asserita illegittimità degli atti gravati.
2.6. Con memoria depositata in data 11 gennaio 2019 il Comune ha rilevato, infine, l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuto difetto di interesse, evidenziando che non risulta ancora presentata presso detta Amministrazione alcuna richiesta di ampliamento del porto e che l’autorizzazione paesaggistica rilasciata alla controinteressata scadrà nel mese di luglio 2019.
L’eccezione non merita accoglimento. Gli atti gravati sono infatti tuttora efficaci e non risulta allo stato precluso il loro utilizzo ai fini della realizzazione del contestato progetto.
3. Tanto premesso, va preso in esame il merito del gravame.
3.1. Con il ricorso introduttivo parte ricorrente censura il parere favorevole espresso sul progetto di ampliamento dalla Giunta del Comune di Iseo, formulando quattro motivi di doglianza, come di seguito rubricati.
I. violazione e falsa applicazione degli articoli 42, 48 e 107 d.lgs. n. 267 del 2000. Eccesso di potere per difetto di competenza, perché il parere di conformità urbanistica rientrerebbe nelle attribuzioni della dirigenza.
II. Violazione dell’art. 3 della L. n. 241 del 1990. Eccesso di potere per difetto dei presupposti ed assoluta carenza di motivazione. Violazione e falsa applicazione del PTR Regionale e del PTCP Provinciale, in ragione dell’assenza –nell’atto- degli elementi di fatto e delle ragioni in diritto che hanno fondato la valutazione di compatibilità urbanistica dell’intervento rispetto alla pianificazione di livello regionale e provinciale; dal provvedimento non emergerebbe infatti alcuna istruttoria né alcuna valutazione delle interferenze del progetto o comparazione di interessi in conflitto.
III. Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti. Violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 35 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano delle Regole allegate al P.G.T. del Comune di Iseo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e dei presupposti. L’illegittimità discenderebbe dall’assenza della pianificazione attuativa prescritta dagli articoli 34 e 35 delle NTA del Piano delle Regole del PGT comunale per le aree comprese nella zona D.3 “Attrezzature Cantieristiche”. Il piano attuativo, di competenza del Consiglio comunale, costituisce –infatti- parametro di valutazione della compatibilità urbanistica dell’intervento, dovendo considerare in modo specifico i valori paesistico-ambientali.
IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 per mancata comunicazione di avvio del procedimento, dovendosi riconoscere al ricorrente il ruolo di controinteressato procedimentale facilmente individuabile.
3.2. Le doglianze formulate con il ricorso introduttivo sono prive di pregio.
L’atto gravato ha dato riscontro alla nota di data 23 ottobre 2013, con cui la struttura competente in materia VIA della Regione Lombardia, nell’ambito della procedura di verifica di assoggettabilità a VIA del progetto, ha richiesto ai responsabili del settore paesaggio e del settore rumore della medesima Direzione generale della Regione, nonché al Comune di Iseo, l’espressione di un parere “per le componenti di competenza”. La richiesta precisava che, in assenza di riscontro, la struttura procedente avrebbe comunque proseguito nei lavori istruttori, “evidenziando – nel decreto relativo alla procedura di verifica di assoggettabilità a VIA- che non sono state segnalate problematiche connesse alla realizzazione del progetto esaminato relativamente alle specifiche componenti ambientali di competenza.”
Pertanto i destinatari principali della richiesta erano i diversi settori della direzione regionale competente in materia di V.I.A., ai quali veniva richiesta una valutazione del progetto per i profili ambientali di competenza (paesaggio e rumore).
Alla luce di tale premessa, il parere rilasciato dall’organo esecutivo del Comune di Iseo non può che qualificarsi come una valutazione di massima in merito all’insussistenza di criticità ostative al progetto sotto il profilo urbanistico. L’atto gravato non costituisce un parere obbligatorio né vincolante, limitandosi ad esprimere il favore dell’amministrazione comunale per la riduzione dell’ipotesi progettuale di ampliamento originariamente presentata nel 2011, costituendo comunque atto prodromico rispetto alla più analitica fase di approvazione del previsto piano attuativo, sul quale il Consiglio comunale si dovrà in seguito pronunciare.
Alla luce della natura del parere avversato scolorano le doglianze sollevate dal ricorrente in merito all’onere motivazionale e alla comunicazione dell’avvio del procedimento. Così come parimenti risulta infondata la censura di difetto di competenza, attesa la natura della valutazione espressa dalla Giunta e in considerazione della competenza generale e residuale dell’organo esecutivo, prevista dall’articolo 48, comma 2, del TUEL.
4. Con il primo ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 13 ottobre 2014, i ricorrenti hanno denunciato l’illegittimità del verbale della conferenza di servizi di data 20 marzo 2014, convocata dall’Autorità di bacino, nonché dei pareri favorevoli ivi espressi, del parere della Provincia di Brescia, settore ambiente, rilasciato nella medesima data, nonché del decreto del Dirigente della Regione Lombardia n. 7189 del 28 luglio 2014, con il quale il progetto di ampliamento di Nautica Pezzotti è stato escluso dalla procedura di V.I.A. Il ricorso è affidato ai seguenti motivi.
5. Illegittimità già eccepita in sede di ricorso introduttivo; con tale motivo si richiamano, con riferimento agli atti successivamente impugnati, le doglianze già formulate con il ricorso introduttivo.
6. Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti. Violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 35 delle Norme Tecniche di Attuazione del Piano delle Regole allegate al P.G.T. del Comune di Iseo. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Il progetto contrasterebbe con la pianificazione urbanistica comunale, prevedendo infrastrutture (parcheggi) insufficienti nel numero e inadeguati dal punto di vista dimensionale.
VII. Violazione dell’art. 3 della L. 241 del 1990 per eccesso di potere per difetto dei presupposti ed assoluta carenza di motivazione, con violazione e falsa applicazione del PTR regionale e del PTCP Provinciale e della disciplina ambientale, sotto altro profilo.
Il progetto presentato sarebbe dimensionalmente sottostimato, in quanto dal confronto con le planimetrie attuali e future l’ampliamento consentirà l’attracco di almeno 45-50 imbarcazioni in luogo delle 37 dichiarate. Inoltre l’istanza del controinteressato risulterebbe carente della documentazione e degli elementi necessari per una completa istruttoria e un’effettiva valutazione dell’intervento.
VIII. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del d. lgs. 152/2006 e della L.R. Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e difetto di istruttoria e motivazione con violazione e falsa applicazione del PTR Regionale e del PTCP Provinciale.
Contesta il ricorrente che il progetto sarebbe stato illegittimamente escluso dalla procedura di VIA.
4.1. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti il ricorrente ha censurato nuovamente il decreto n. 7109 del 28 luglio 2014 della Regione Lombardia, che ha disposto l’esclusione del progetto dalla VIA, assumendone l’illegittimità per:
IX. Violazione e falsa applicazione dell’art. 20 del d. lgs. n. 152/2006 e della L.R. Lombardia 2 febbraio 2010, n. 5. Eccesso di potere per difetto dei presupposti e difetto di istruttoria e motivazione con violazione e falsa applicazione del PTR Regionale e del PTCP Provinciale, perché oltre che adottato in assenza della prevista pianificazione attuativa, il provvedimento sarebbe stato assunto in difetto di istruttoria, fondandosi acriticamente sulla sola lacunosa documentazione presentata da Nautica Pezzotti e non tenendo in alcuna considerazione gli interessi tutelati dalla disciplina urbanistica sovracomunale.
4.2. Con il terzo ricorso per motivi aggiunti l’esponente ha impugnato il verbale della conferenza di servizi del 14 novembre 2014 e i pareri favorevoli ivi assunti, denunciando:
X. l’illegittimità dei provvedimenti gravati già eccepita in sede di ricorso introduttivo e successivi ricorsi per motivi aggiunti. Il ricorrente richiama le doglianze già formulate con riferimento ai precedenti atti del procedimento sotto il profilo del difetto di istruttoria, della violazione della pianificazione regionale e provinciale (PTR e PTCP), nonché comunale (articoli 34 e 35 NTA del Piano delle regole del PGT comunale), della carenza della dotazione infrastrutturale, della sottostima del progetto, della carenza documentale.
XI. Violazione e falsa applicazione dell’art. 50 della L.R. n. 6/2012 e della deliberazione della Giunta Regionale 6 agosto 2008, n. 8/1967. Eccesso di potere per difetto di motivazione e dei presupposti, con violazione dell’art. 3 della l.n. 241/1990. La valutazione in materia di tutela del paesaggio espressa dall’Autorità di Bacino in data 14 novembre 2014 violerebbe la delibera della Giunta regionale 6 agosto 2008, n. 8/7967 (Direttive per l’esercizio della delega di funzioni amministrative ai Comuni e alle loro gestioni associate in materia di demanio della navigazione interna). Infatti l’Autorità avrebbe obliterato l’obbligo di valutare le opposizioni pervenute, non avendo dato conto delle valutazioni e delle scelte effettuate nella motivazione del provvedimento concessorio.
XII. Sotto altro profilo violazione e falsa applicazione dell’art. 50 della L.R. n. 6/2012 e della deliberazione della Giunta regionale 6 agosto 2008, n. 6/7967. Eccesso di potere per difetto di motivazione e dei presupposti, con violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990. Nell’ambito della conferenza di servizi non sarebbe stata effettuata alcuna verifica circa l’idoneità tecnica del progetto ai fini della sicurezza della navigazione, come previsto invece dalla già richiamata delibera della giunta regionale n. 8/7967 del 6 agosto 2008, così come non vi sarebbe stata alcuna valutazione dei vincoli idrogeologici e idraulici.
XIII. Violazione art. 3 della l. n. 241 del 1990 per eccesso di potere per difetto dei presupposti ed assoluta carenza di motivazione, con violazione e falsa applicazione del PTR Regionale e del PTCP provinciale e della disciplina ambientale, sotto altro profilo. Il ricorrente censura il difetto di motivazione e di istruttoria della valutazione della Provincia e degli altri enti, che avrebbero pretermesso la necessaria considerazione della “salvaguardia dello specchio lacuale con particolare attenzione al massimo contenimento di opere e manufatti che insistono sullo stesso, comprese le strutture galleggianti, da verificarsi attentamente in riferimento alle interferenze visuali, simboliche e di coerenza con il contesto storico-culturale oltre che ambientale” (articolo 19, comma 5, Piano paesistico regionale). Le amministrazioni coinvolte non avrebbero considerato né il peso antropico del progetto né il suo impatto paesaggistico.
4.3 I primi tre ricorsi per motivi aggiunti possono essere esaminati congiuntamente, attenendo alla valutazione di compatibilità del progetto di ampliamento sotto il profilo urbanistico, paesaggistico e ambientale, con censure che si ripropongono nei singoli motivi; il ricorrente assume infatti -sotto una pluralità di profili- l’illegittimità dei verbali delle due conferenze di servizi convocate dall’Autorità di Bacino in data 20 marzo 2014 e 14 novembre 2014, nonché dei pareri in tale ambito rilasciati dalle amministrazioni coinvolte, oltre che del decreto 7189 del 28 luglio 2014 della Direzione Generale Ambiente di Regione Lombardia di esclusione dall’assoggettamento alla V.I.A. del progetto. Le doglianze sono riconducibili alla denuncia di difetto di istruttoria, contrasto con gli strumenti urbanistici e omessa valutazione dell’impatto paesaggistico e ambientale del progetto.
4.4. Al riguardo è possibile formulare le seguenti considerazioni:
– sotto il profilo urbanistico il progetto risulta conforme alle prescrizioni poste dagli articoli 34 e 35 delle NTA del Piano delle regole del Piano di governo del territorio del comune di Iseo approvato con delibera del consiglio comunale n. 31 del 10 e 11 settembre 2012, che consentono la ristrutturazione delle attrezzature cantieristiche, di rimessaggio dei natanti e delle relative strutture portuali esistenti. Le disposizioni recate dalle NTA hanno carattere generale; d’altro canto la previsione della preventiva approvazione di un Piano attuativo, redatto con specifica considerazione dei valori paesistico-ambientali e in presenza delle necessarie infrastrutture di sostengo, costituisce una prescrizione vincolante unicamente nella fase attuativa dell’intervento;
– sotto il profilo ambientale con il gravato decreto n. 7189 del 28 luglio 2014 la Regione Lombardia, alla luce dello studio preliminare ambientale, che ha analizzato le componenti e i fattori ambientali coinvolti dal progetto individuando gli impatti e le azioni fondamentali per la loro mitigazione, ha ritenuto che “non si riscontrano elementi legati alla realizzazione del progetto in esame che possano causare ripercussioni sull’ambiente di importanza tale da rendere necessaria la procedura di valutazione d’impatto ambientale”, peraltro individuando anch’essa una serie di prescrizioni.
Il decreto ha tenuto quindi conto delle mitigazioni proposte dall’istante e delle ulteriori prescrizioni poste dalle amministrazioni coinvolte, considerando tra l’altro che la struttura non prevede la realizzazione di opere a terra, che le frangionde galleggianti ed il pontile galleggiante ancorato alla diga foranea sono immersi nell’acqua ed emergono solo di 50-60 cm, che non vi sono elementi galleggianti continui e che non sarà realizzata la passerella di collegamento al pontile galleggiante frangionde. Attesa la tipologia ed il carattere reversibile delle opere l’autorità competente ha escluso la necessità della V.I.A., per assenza di impatti significativi e negativi sull’ambiente, a mente dell’art. 6, comma 5, del Codice ambiente, secondo cui “La valutazione d’impatto ambientale riguarda i progetti che possono avere impatti significativi e negativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale.”.
Nel rispetto dei limiti del sindacato rimesso al giudice amministrativo, detta valutazione non pare inficiata da vizi sotto il profilo logico né sotto il profilo istruttorio o motivazionale. Va rilevato, al riguardo, che “l’attività mediante la quale l’amministrazione provvede alle valutazioni poste a base della verifica di assoggettabilità a VIA è connotata da discrezionalità tecnica e quindi può essere sindacata in sede giurisdizionale sotto il profilo del non corretto esercizio del potere nei limiti del difetto di motivazione, di illogicità manifesta, della erroneità dei presupposti di fatto e di incoerenza della procedura valutativa e dei relativi esiti; le illegittimità e incongruenze, peraltro, devono essere macroscopiche e manifeste (cfr. T.A.R. L’Aquila sez. I, 18 febbraio 2013, n. 158; Cons. di Stato. sez.V, n. 2460/2005, C.d.S. sez.VI, n. 561/2008; TAR Lombardia, Brescia, n. 398/2011)” (T.A.R. Lombardia Milano Sez. III, 23 marzo 2016, n. 553);
– sotto il profilo paesaggistico va evidenziato che l’area a confine con lo specchio lacuale è stata riconosciuta di notevole interesse pubblico con D.M. 29 aprile 1960, in quanto “oltre a formare un quadro naturale di non comune bellezza panoramica, offre dei punti di vista accessibili al pubblico dai quali si può godere la magnifica visuale del lago, dei monti fronteggianti della costa bergamasca, delle isolette di San Paolo e Loreto e del profilo montuosi Montisola”; il decreto ministeriale peraltro non contiene prescrizioni d’uso e criteri di gestione degli interventi nell’ambito tutelato e non include nel vincolo paesistico lo specchio d’acqua.
Inoltre le norme del Piano Paesaggistico Regionale inserito nel Piano territoriale regionale pongono l’area tra quelle con valore paesaggistico elevato, disciplinate dall’articolo 19 delle relative NTA P.T.R. – P.P.R. Infine il P.T.C.P. provinciale classifica l’area a monte dello specchio d’acqua come “ambito di elevato valore percettivo, connotato dalla presenza di fattori fisico-ambientali e/o socio culturali che ne delimitano la qualità d’insieme”.
Tanto premesso in merito al regime dell’area, le modalità previste per la realizzazione del progetto e le ulteriori prescrizioni imposte nell’ambito dei pareri favorevoli espressi dalle competenti amministrazioni, appaiono dirette ad assicurare il massimo contenimento delle opere e dei manufatti e a limitarne conseguentemente l’impatto paesaggistico.
Già nella valutazione preliminare espressa nella conferenza di servizi di marzo 2014 la Provincia, dopo aver esaminato il progetto sotto il profilo paesaggistico, riteneva che per ubicazione, dimensioni, tecniche costruttive, scelta dei materiali, l’ampliamento proposto -pur comportando un impatto visivo certamente non irrilevante per quanto riguarda l’occupazione dello spazio acqueo- fosse tale da non compromettere la fruizione visiva e la massima percezione dello specchio d’acqua del lago, delle isole e dei circostanti scenari montuosi descritti dal citato D.M. 29.04.1960 e, pertanto, fosse sostenibile dal quadro paesistico oggetto di tutela, nel rispetto delle prescrizioni imposte.
All’esito del sopralluogo condotto il 31 ottobre 2014 congiuntamente alla Soprintendenza, l’amministrazione ha inoltre rilevato che “i fabbricati esistenti, i relativi muri di cinta e la strutturata vegetazione impediscono la vista del lago dei percorsi a terra limitrofi all’ambito di intervento e, quindi, anche del progettato ampliamento del porto.” E che “Le dighe foranee dei porti esistenti sono elementi che già limitano l’originaria percezione dello specchio lacuale”. Ha inoltre considerato che, in un’ottica di gestione complessiva del bene paesaggio interessante gli ambiti costieri del lago, è preferibile che il soddisfacimento della richiesta di ulteriori posti di stazionamento natanti “avvenga mediante l’ampliamento di strutture già insediate anziché interessare lembi di costa che hanno mantenuto inalterata la loro caratteristica naturalità”. Conseguentemente, come espresso nella conferenza di servizi di data 14 novembre 2014, il progetto “si può ritenere compatibile nei confronti del bene tutelato in quanto:
– gli strumenti di tutela paesistica analizzati nonché il citato decreto di esclusione alla VIA non vietano l’intervento proposto e, le indicazioni paesaggistiche in essi contenute, con particolare riferimento a quelle dell’art. 19 delle NTA del PPR risultano osservate in quanto viene mantenuta la riconoscibilità del paesaggio rivierasco, non vengono occlusi gli accessi e i percorsi di fruizione dei punti di vista panoramici;
– il progetto è stato ulteriormente ridotto nel suo ingombro (parte terminale del pontile galleggiante frangiflutti) rispetto a quello valutato dalla Regione Lombardia nel decreto n. 7189 del 28.07.14 (di esclusione alla V.I.A.);
– i moduli galleggianti utilizzati per realizzare l’ampliamento del porto costituiscono un’appendice alla diga foranea esistente che, emergendo dall’acqua di circa 50/60 cm, non recano pregiudizio alla lettura degli scenari contemplati dal D.M. 29/04/1960 (visuale del lago, dei monti fronteggianti della costa bergamasca, delle isolette di San Paolo e Loreto e del profilo montuoso di Montisola);
– per ubicazione, dimensioni, tecniche costruttive, scelta dei materiali le interferenze prodotte dall’ampliamento non compromettono, sempre con riferimento al citato D.M., la fruizione visiva dai punti di vista accessibili al pubblico dai quali si può godere della visuale del lago e dei retrostanti scenari.
Per le motivazioni sopra indicate, si esprime assenso subordinatamente all’osservanza delle seguenti prescrizioni:
– al fine di ridurre le parti emergenti dall’acqua non dovrà essere realizzata la passerella di collegamento al pontile galleggiante frangionde;
– l’accesso alla struttura in ampliamento dovrà avvenire esclusivamente attraverso la passerella prevista in addossamento alla diga foranea, prevedendo un collegamento tra il pontile galleggiante ed il pontile galleggiante frangiflutti”.
4.5. Va considerato in via generale che le valutazioni di compatibilità ambientale e paesaggistica, oggetto delle doglianze in esame, sono connotate da ampia discrezionalità amministrativa e tecnica, sulle quali il sindacato di legittimità si arresta ai soli profili di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, carenza o totale inadeguatezza dell’istruttoria.
Come recentemente chiarito da questa sezione “Relativamente ai profili di discrezionalità tecnica, il sindacato è intrinseco, ma non sostitutivo. Pur a fronte di un sindacato intrinseco sugli apprezzamenti tecnici opinabili compiuti dalla P.A., laddove non emergano profili di palese erroneità o inattendibilità, ma solo margini di fisiologica opinabilità, della valutazione tecnico-specialistica operata dalla P.A., il Giudice non può sovrapporre alla valutazione tecnica opinabile dell’Amministrazione competente la propria. Diversamente ragionando, verrebbe a determinarsi una inappropriata sostituzione ad un giudizio opinabile (nella specie, quello della Commissione VIA) di un giudizio (espresso in sede di controllo giurisdizionale) altrettanto incerto e opinabile, con riveniente trasmodazione del sindacato in un precluso ambito di merito. Quanto al controllo esercitabile dal giudice amministrativo sulle valutazioni prettamente discrezionali (anch’esse, come detto, ravvisabili in tema di VIA alla luce dei valori primari coinvolti), esso deve essere svolto ab estrinseco, nei limiti della rilevabilità ictu oculi dei vizi di legittimità dedotti, essendo diretto ad accertare la sussistenza di seri indici di invalidità e non alla sostituzione dell’amministrazione. (..) Il giudizio di compatibilità ambientale, pur reso sulla base di oggettivi criteri di misurazione pienamente esposti al sindacato del giudice, è attraversato da profili particolarmente intensi di discrezionalità amministrativa sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse dell’esecuzione dell’opera; apprezzamento che è sindacabile dal giudice amministrativo, nella pienezza della cognizione del fatto, soltanto in ipotesi di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, nel caso in cui l’istruttoria sia mancata o sia stata svolta in modo inadeguato e risulti perciò evidente lo sconfinamento del potere discrezionale riconosciuto all’Amministrazione.” (Tar Lombardia, Brescia, sez. I, 20 novembre 2018, n. 1098).
4.6. Dall’esame degli atti gravati e delle argomentazioni ivi espresse dalle competenti amministrazioni non emerge positivo riscontro delle censure mosse dal ricorrente in relazione all’asserita carenza, lacunosità e insufficienza dell’istruttoria e della motivazione; le valutazioni tecnico discrezionali e puramente discrezionali gravate appaiono quindi immuni da vizi logici, non potendo d’altro canto la valutazione rimessa al giudice amministrativo trasmodare in un intervento sostitutivo, nel merito, del giudizio rimesso all’amministrazione.
5. Con il quarto ricorso per motivi aggiunti è stata impugnata la concessione all’utilizzo dell’area demaniale per l’ampliamento della struttura di diporto.
I quattro motivi di censura ripropongono le doglianze già formulate con i precedenti atti processuali, afferenti la violazione dell’art. 3 della legge 241 del 1990 per eccesso di potere, difetto dei presupposti ed assoluta carenza di motivazione, la violazione e falsa applicazione della pianificazione regionale e provinciale, nonché della disciplina ambientale, la violazione e falsa applicazione dell’articolo 50 della legge regionale n. 6/2012 e della deliberazione della giunta regionale 7967/2008.
5.1. Per le considerazioni già espresse nelle premesse in rito, il quarto ricorso per motivi aggiunti è inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.
6. In conclusione il ricorso va in parte respinto, con riferimento al ricorso introduttivo e ai primi tre ricorsi per motivi aggiunti; il quarto ricorso per motivi aggiunti va invece dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, rientrando l’atto ivi gravato nella cognizione del Tribunale superiore delle acque pubbliche.
Attesa la peculiarità e complessità della controversia ricorrono giusti motivi per compensare le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:
1) respinge il ricorso introduttivo e i primi tre ricorsi per motivi aggiunti;
2) dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione il quarto ricorso per motivi aggiunti;
3) compensa tra le Parti le spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2019 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Politi, Presidente
Mauro Pedron, Consigliere
Elena Garbari, Referendario, Estensore
Scarica in pdf il testo della sentenza: t.a.r. brescia, sez. 1, sent. n. 184-2019